(بررسی و نقد میکانیزم نظارت بر انتخابات)
یحیی عمار
انتخابات میکانیزم مسالمت‌آمیز انتقال قدرت سیاسی در یک نظام دموکراتیک است. اما سرشت قدرت و به تبع آن دست به دست شدن آن همواره مخاطره‌آمیز و پُر‌چالش بوده است. به این اعتبار، انتخابات نیز روند آسیب‌پذیر و شکننده است. از این رو، سلامت انتخابات یکی از دغدغه‌های جدی شهروندان و نظام‌های مردم‌سالار به شمار می‌رود؛ زیرا نامزدانِ کرسی‌های قدرت و اقتدار و هواداران آن‌ها سعی می‌کنند از هر‌طریق ممکن، قدرت را فراچنگ آورند. لذا تقلب، تخلف، تخطی، تهدید، تطمیع، فریب، جعل اسناد، تبلیغات منفی، دخالت در روند انتخابات، مبارزات ناسالم و… مسایلی‌اند که احتمال بروز آن‌ها در روند انتخابات، بسیار زیاد است. مسایل نامبرده می‌توانند انتخابات را از مسیر اصلی‌اش منحرف نموده و سلامت آن را آسیب برساند. از این رو، باید میکانیزم‌هایی برای تأمین سلامت انتخابات در قوانین انتخابات طراحی شود تا نتیجه‌ی انتخابات بازتاب واقعی خواست‌های شهروندان رای دهنده باشد. مهم‌ترین میکانیزم تأمین سلامت انتخابات، نظارت است. بدون نظارت بر روند انتخابات نمی‌توان به سلامت آن دل بست. بنا‌بر‌این، کشورهایی که دارای نظام دموکراتیک‌اند، در مجموع با استفاده از دو روش نظارتی سلامت انتخابات خود را تضمین می‌کنند. این دو روش عبارتند از: روش سیاسی نظارت و روش قضایی نظارت. نظام‌هایی که شیوه‌ی سیاسی نظارت را اتخاذ کرده‌اند، نظارت بر انتخابات را به عهده‌ی یک دست‌گاه سیاسی با‌صلاحیت سپرده‌اند. اما در برخی از کشورها نهاد ناظر بر انتخابات یک نهاد قضایی است. به عنوان مثال، فرانسه از جمله کشورهایی است که با اتخاذ شیوه‌ی سیاسی نظارت، شورای قانون اساسي را مرجع صالح نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، پارلمانی و همه‌پرسی معرفی و تعیین نموده است. به همین ترتیب، ایران صلاحیت و وظیفه‌ی نظارت بر انتخابات را به شورای نگهبان قانون اساسی سپرده است. اما در ترکیه دیوان عالی انتخابات که یک نهاد قضایی است، صلاحیت نظارت و رسیدگی به دعاوی انتخاباتی را به عهده دارد. هم‌چنان در ایالات متحده‌ی امریکا، نظارت بر انتخابات از صلاحیت‌های دیوان عالی فدرال است. به هر‌حال، همین دست‌گاه و میکانیزم نظارت است که نقش مهمی در تأمین سلامت انتخابات در یک کشور بازی می‌کند.
اما افغانستان از آن‌جا که گام‌های ابتدایی اما لرزان و کورمال را در راستای دموکراتیک شدن بر می‌دارد، تا‌هنوز تجربه‌ی برگزاری انتخابات سالم را ندارد. یعنی انتخابات‌های گذشته همه به میزان بالایی توأم با تخلف و تقلب و دخالت بوده، لذا به صورت ناسالم برگزار شده‌اند. به نظرم یکی از دلایل عمده‌ی برگزار نشدن انتخابات سالم در افغانستان این است که میکانیزم نظارت بر انتخابات به صورت کارشناسانه و مؤثر مهندسی نشده است. این میکانیزم سه نقص عمده‌ی زیر را دارد:
1- تداخل کاری: اولین مسئله‌ی جدی این است که در افغانستان کدام نهاد، ناظر ویژه بر انتخابات است. کمیسیون انتخابات یا کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی؟ قانون اساسی کشور، تأسیس کمیسیون مستقل انتخابات را برای مدیریت و نظارت بر هرگونه انتخابات و مراجعه به آرای عمومی حکم کرده است (ماده‌ی 156). این ماده به لحاظ این که برگزاری انتخابات و نظارت بر آن را به نهاد واحدی می‌سپارد، دچار مشکل فنی است؛ زیرا نهاد ناظر بر انتخابات باید غیر از نهاد برگزار کننده و اداره کننده‌ی آن باشد. در واقع نظارت به معنای زیر ذره‌بین نگه‌داشتن عمل‌کردهای نهاد برگزار کننده‌ی انتخابات، نامزدان، رسانه‌ها، شهروندان و حکومت است تا از چارچوب قانون پا فراتر نگذارند. در این صورت، کمیسیون مستقل انتخابات که برگزار کننده‌ی انتخابات است، نمی‌تواند کارکرد نظارتی خود را- حد اقل در مورد خود- به صورت بایسته‌ی آن انجام دهد. اما قانون انتخابات تا اندازه‌ای این نقیصه را رفع کرده است؛ چون مطابق این قانون، کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی و کمیسیون رسانه‌ها به عنوان نهادهای ناظر بر انتخابات ایجاد شده‌اند- بحث در باره‌ی کمیسیون رسانه‌ها در پی خواهد آمد-. با آن‌هم مشکل کار در این است که قوانین انتخاباتی(قانون انتخابات و قانون تشکیل، صلاحیت‌ها و وظایف کمیسیون مستقل انتخابات و کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی) برای کمیسیون انتخابات نیز نقش‌های نظارتی تعریف کرده است. مطابق قوانین انتخاباتی، این کمیسیون‌ها هر‌دو صلاحیت و وظیفه‌ی نظارت بر انتخابات را دارند. در این صورت، تداخل کاری میان کمیسیون انتخابات و کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی به وجود می‌آید و آن‌گاه هیچ‌یکی از آن‌ها وظیفه‌ی مهم نظارت را به صورت درست و مؤثر انجام ندهد. در واقع نظارت کار ویژه‌ی کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی است، در این صورت نظارت بر انتخابات از سوی کمیسیون انتخابات یک نوع مداخله و مزاحمت در قلم‌رو صلاحیت کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی میباشد. به هر‌حال و در عین این تداخل کاری و سردرگمی قوانین انتخابات، می‌توان کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی را نهاد ویژه‌ی نظارت بر انتخابات دانست؛ زیرا اگر قرار بود که مطابق قانون اساسی، کمیسیون انتخابات هر‌دو کار برگزاری انتخابات و نظارت بر آن را به شکل انحصاری به عهده داشته باشد، دیگر ضرورتی به تأسیس کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی مطرح نمی‌شد. قوانین انتخاباتی نیز صلاحیت‌ها و وظایف نظارتی بیش‌تر را به کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی داده است تا به کمیسیون انتخابات. بنا‌بر‌این، افغانستان با اتخاذ شیوه‌ی سیاسی نظارت، کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی را به عنوان نهاد ویژه‌ی نظارت بر انتخابات تأسیس کرده است.
2- کارکرد انفعالی کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی: با وجود تداخل کاری میان این دو کمیسیون، دست‌گاه ویژه‌ی نظارت بر انتخابات، کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی است. اما یکی از نقایص میکانیزم نظارتی این کمیسیون کارکرد منفعلانه‌ی آن است. به این معنا که نظارت کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی منوط به طرح شکایت و اعتراض از جانب شهروندان، شاهدان و ناظران ملی و بین‌المللی انتخابات است. به همین لحاظ نام آن را «کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی» گذاشته‌اند. البته ماده‌ی 62 قانون انتخابات بیان‌گر آن است که کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی می‌تواند بدون موجودیت اعتراض و شکایت، به محض آگاهی یافتن از ارتکاب تخطی، تقلب یا تخلف موضوع را تحت رسیدگی قرار دهد. اما این کلمه در این ماده به این معنا است که این کمیسیون مکلف نیست به ابتکار خود تقلب‌ها و تخلف‌ها را شناسایی و رسیدگی کند، بلکه اگر خواست، می‌تواند ضمن رسیدگی به شکایت‌ها، به ابتکار خود نیز تخلف و تقلب انتخاباتی را تشخیص داده و به آن رسیدگی کند. از طرف دیگر، قوانین انتخابات نیز بیش‌تر نقش‌های این کمیسیون را محدود به رسیدگی به شکایت‌ها کرده است. بنا‌بر‌این، این کمیسیون ناظر فعال و حساس روند انتخابات نیست.
3- نظارت ناقص: انتخابات روندی است که شامل مراحل اعلان نامزدی، ثبت نام، مبارزات انتخاباتی، رای‌دهی، شمارش آرا، رسیدگی به دعاوی انتخاباتی و اعلان نتیجه‌ی انتخابات می‌شود. بنا‌بر‌این، دست‌گاه ناظر باید بر تمام مراحل نامبرده نظارت کند. اما تخلف‌ها، تقلب‌ها و تخطی‌هایی را که قانون انتخابات تعریف و بر‌شمرده است، بیش‌تر مربوط به مراحل ثبت نام، رای‌دهی و شمارش آرا می‌شود. بنا‌بر‌این، نظارت کمیسیون شکایت‌ها بیش‌تر بر این سه مرحله متمرکز است. در حالی که تمام مراحل روند انتخابات می‌تواند توأم با تخلف‌ها و تخطی‌ها باشد. به‌ویژه مرحله‌ی مبارزات انتخاباتی از آن‌جا که صحنه‌ی زورآزمایی نامزدان است، بیش‌تر در معرض آسیب‌ها و انحراف‌ها قرار می‌گیرد. لذا مرحله‌ی مبازرات انتخاباتی باید بیش‌تر تحث نظارت باشد. البته بر‌اساس قانون انتخابات، کمیسیون رسانه‌ها حد‌اقل 90 روز قبل از روز رای‌دهی، به منظور نظارت از گزارش‌دهی و نشر منصفانه و بی‌طرفانه‌ی مبارزات انتخاباتی و رسیدگی به تخلفاتی که با اهداف، پالیسی‌ها و طرزالعمل‌های رسانه‌های همگانی مربوط می‌شود، توسط کمیسیون انتخابات ایجاد می‌گردد. اما نظارت کمیسیون رسانه‌ها فقط یک جنبه از مبارزات انتخاباتی را در بر می‌گیرد؛ زیرا که مبارزات انتخاباتی از راه و روش‌های گوناگون؛ مانند نصب و نشر پوسترهای تبلیغاتی، همایش‌ها و سخنرانی‌ها در مکان‌های مختلف و… صورت می‌گیرد که مبارزات رسانه‌ای یکی از این روش‌هاست.
از طرف، دیگر مطابق قانون انتخابات، کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی در زمان برگزاری انتخابات کمیسیون‌های ولایتی خویش را در هر‌ولایت تأسیس و فـعال می‌کند (ماده‌ی 20). مفاده این ماده می‌رساند که دفاتر ولایتی کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی فقط در مرحله‌ی برگزاری انتخابات فعال است، نه در همه‌ی مراحل. ازین رو، نظارت کمیسیون شکایت‌های انتخاباتی و کمیسیون رسانه‌ها یک نظارت ناقص است؛ چون بر تمام مراحل انتخابات و ابعاد مبارزات انتخاباتی متمرکز نبوده و فراگیر نیست.
با توجه به نواقصی که در میکانیزم نظارت بر انتخابات وجود دارد، چشم‌انداز برگزاری یک انتخابات سالم در افغانستان خیلی تیره و مبهم است. به امید روزی که قانون‌گذاری در کشور ما تخصصی‌تر شود و با استفاده از تجارب کشورهایی که پیش‌تر از ما یک پیراهن در راه رسیدن به دموکراسی کهنه کرده‌اند، بتوانیم با طراحی یک میکانیزم نظارتی کارا و فعال انتخابات‌های سالم، شفاف و عادلانه برگزار کنیم.