زهرا جویا و ذکی دریابی
اشرف غنی در هفتم میزان 1393 در مراسم تحلیفش به‌عنوان رییس‌جمهور وعده داد که در 45 روز کابینه‌اش را اعلام کند. اما بیشتر از 1100 روز از عمر حکومت وحدت ملی طی شده، کابینه هنوز تکمیل نیست و بخش قابل توجه کابینه‌ی حکومت وحدت ملی با سرپرستان رهبری می‌شود. در حالی‌که مجلس نمایندگان افغانستان دست‌کم دوماه است برای معرفی نامزدوزرای جدید لحظه‌شماری می‌کند، پایان «حکومت سرپرست‌ها» هنوز معلوم نیست. این مطلب تایملان تحولات سرپرستی در حکومت وحدت ملی را مرور کرده است.
سرپرستی در حکومت وحدت ملی چگونه و کی آغاز شد؟
دو روز پس از مراسم تحلیف، رییس‌جمهور غنی با صدور فرمانی در 9 میزان تمامی وزرا و رؤسای ادارات مستقل را سرپرست اعلام کرد و از آن‌ها خواست که تا معرفی کابینه‌ی جدید به سرپرستی در وزارت‌خانه‌ها ادامه دهند. در فرمان غنی که از سوی اداره‌ی امور منتشر شد، آمده که این تصمیم به‌منظور جلوگیری از سکتگی در کار وزارت‌ها و ادارات مستقل اتخاذ شده است. به اساس این فرمان سرپرستان وزارت‌خانه‌ها و ادارات مستقل حق برکناری و یا استخدام افراد جدید را نخواهد داشت. غنی در یازدهم میزان، چهار روز پس از مراسم تحلیف در فرمان جداگانه‌یی تمامی والیان افغانستان را نیز سرپرست ساخت و محدودیت‌های مشابه با وزیران را بر سرپرستان ولایات وضع کرد.
دوماه پس از فرمان رییس‌جمهور مبنی بر سرپرست ساختن وزیران، نمایندگان مجلس و شماری از افراد با اعتراضات پی‌درپی حکومت را متهم به نقض «قانون سرپرستی در وزارت‌ها و ادارات دولتی» کردند که حداکثر مدت سرپرستی را دوماه تعیین کرده و خواهان معرفی کابینه شدند.
رییس‌جمهورغنی و عبدالله عبدالله در واکنش به این اعتراضات به‌تاریخ 9 قوس وزیران سرپرست را برکنار و به‌جای آن‌ها معینان وزارت‌خانه‌ها را به‌عنوان سرپرست وزارت‌خانه‌ها گماشتند. نمایندگان مجلس در واکنش به این اقدام مسئولان حکومت وحدت ملی که رییس‌جمهور این اقدام را تلاشی در راستای باورمندی و رعایت به قانون عنوان کرده بود، ادامه‌ی سرپرستی را خلاف قانون خواندند. نمایندگان مجلس با اتکا بر قانون سرپرستی اعلام کردند که حکومت حق ندارد در هیچ وزارت‌خانه‌یی بیشتر از دو ماه سرپرستی را اعمال کند. اما حکومت با معرفی سرپرستان تازه از یک‌طرف بر دوماهگی سرپرستی وزرا نقطه‌ی پایان گذاشت و از جانب دیگر استدلال کرد که معرفی سرپرستان جدید در راستای احترام به قانون سرپرستی در وزارت‌خانه‌ها بوده است. در مقابل مجلس این استدلال را نپذیرفت و فرمان تقنینی شماره 71 رییس‌جمهور که حاوی تغییرات گسترده‌یی در قانون سرپرستی بود را با قاطعیت رد کرد و بر قانونی تأکید کرد که حداکثر مدت سرپرستی را دو ماه تعیین کرده است.
معرفی کابینه و ادامه‌ی سرپرستی در وزارت‌خانه‌ها
باوجود تعهد غنی برای تکمیل کردن کابینه در 45 روز نخست تشکیل حکومت وحدت ملی، کابینه‌ی حکومت وحدت ملی با بیشتر از 100 روز تأخیر در 22 جدی 1393 اعلام و یک هفته بعد به‌تاریخ 29 جدی در یک برنامه‌ی ویژه به پارلمان افغانستان معرفی شد.
پس از معرفی اولین فهرست کابینه توسط مقامات حکومت وحدت ملی که با تأخیر بیش از سه ماه انجام شد، تنها هشت تن از میان فهرست 25 شماره‌یی موفق به اخذ رأی اعتماد به مجلس نمایندگان شدند و این‌گونه برای اولین‌بار از شروع کار حکومت وحدت ملی در 8 وزارت و ریاست عمومی امنیت ملی بر بحران سرپرستی در 12 دلو 1393 نقطه‌ی پایان گذاشته شد. اما در دست‌کم 17 وزارت و چند ریاست مستقل که برای تعیین رهبری آن‌ها نیاز به رأی مجلس نمایندگان است، بحران سرپرستی همچنان تا 29 حمل 1394 ادامه یافت. در 29 حمل 1394 و بیشتر از هفت ماه تأخیر 16 نامزدوزیر جدید کابینه‌ی حکومت وحدت ملی از مجلس نمایندگان رأی اعتماد گرفتند و این‌گونه بحران سرپرستی در سطوح وزارت‌خانه‌ها پس از بیشتر از هفت ماه در درصدی بالایی پایان یافت.
برگشت پاره-پاره و مجدد سرپرستی
در حالی‌که حکومت وحدت ملی نگرانی‌یی از بابت سرپرستی با وجود فشارهای نهادی و عمومی نداشته است، به‌مرور زمان استعفا و برکناری شماری از وزیران سرپرستی مجدد در کابینه‌ی حکومت وحدت ملی را پررنگ کرده است و اکنون شمار وزارت‌خانه‌های تحت سرپرستی بیشتر از وزارت‌خانه‌های تحت رهبری وزیر است.
1- نورالحق علومی در 22 جدی 1393 به‌عنوان نامزدوزیر داخله معرفی شد و با رأی تأیید مجلس نمایندگان در 13 دلو همان سال کارش را به‌عنوان وزیر داخله آغاز کرد. اما یک سال بعد در 17 دلو استعفای آقای علومی رسانه‌یی شد و وزارت داخله بار دیگر تحت سرپرستی رفت. تاج‌محمد جاهد که در 21 حمل 1395 رأی تأیید گرفت، در 22 اسد 1396 برکنار شد و سرپرستی مجدداً پس از برکناری او به وزارت داخله حاکم شد و تاکنون این وزارت تحت سرپرستی است و سرپرست و نامزدوزیر جدید این وزارت ویس احمد برمک است.
2- در وزارت معادن و پطرولیم داوودشاه صبا به‌تاریخ 22 جدی به‌عنوان نامزدوزیر این وزارت به مجلس معرفی شد و رأی تأیید مجلس را به‌عنوان وزیر به‌دست آورد. آقای صبا با گذشت بیشتر از یک سال در تاریخ 9 حمل 1395 از مقامش استعفا کرد و سرپرستی مجدداً به وزارت معادن برگشت. غزال حبیب‌یار معاون مالی این وزارت به‌تاریخ 29 حمل 1395 سرپرست‌وزیر این وزارت شد و حدود یک سال تا معرفی نرگس نهان به‌عنوان سرپرست و نامزدوزیر این وزارت الی 7 حمل 1396 به سرپرستی ادامه داد. این وزارت تا هنوز تحت سرپرستی است و نرگس نهان سرپرست این وزارت است.
3- سلطان خیری اولین نامزدوزیر در وزارت اطلاعات و فرهنگ بود که به‌تاریخ 22 جدی 1393 معرفی شد اما تا رأی گرفتن عبدالباری جهانی سرپرست این وزارت بود که با وزیر شدن جهانی نامزدی‌اش در 12 حمل 1394 پایان یافت. عبدالباری جهانی با بیشتر از یک‌ونیم سال وزارت به‌تاریخ 17 عقرب 1395 استعفا داد. اما منابعی به اطلاعات روز گفت که در زمان وزارت آقای جهانی که عمدتاً در بیرون از افغانستان بود، این وزارت تحت سرپرستی بود و جنجال برسر این‌که چه کسی سرپرست وزارت است ادامه داشت. کمال سادات معین جوانان این وزارت به‌دلیل روابطش با ریاست‌جمهوری در نبود وزیر خودش را سرپرست می‌خواند، اما باری جهانی عملاً زرتشت شمش معین مالی و اداری وزارت را سرپرست اعلام کرده بود. پس از استعفای باری جهانی جنجال دوامدار میان دو معین بر سر سرپرستی وزارت ادامه داشت. جنجال میان دو معین وزارت تا جایی رسیده بود که معین جوانان در جلسه‌یی از رسانه‌ها خواهش کرده بود که او را سرپرست اعلام کنند نه شمس را. حالا اما پس از استعفای باری جهانی این وزارت تاهنوز تحت سرپرستی است و از معدود وزارت‌خانه‌هایی است که نامزدوزیر آن تاهنوز هم مشخص نیست.
4- در وزارت مخابرات، عبدالرزاق وحیدی در میان 16 نامزدوزیری قرار داشت که از پارلمان رأی گرفتند. او از 12 حمل 1394 کارش به‌عنوان وزیر آغاز شد و تا 13 جدی 1395 که وظیفه‌اش تعلیق شد، وزیر این وزارت بود. پس از تعلیق وظیفه‌ی وحیدی، سیداحمد شاه سادات معین این وزارت به سرپرستی این وزارت گماشته شد و تا 16 اسد 1396 سرپرست این وزارت بود. پس از سادات شهرزادگل آریوبی در این وزارت سرپرست گماشته شد و تا هنوز به کارش به‌عنوان سرپرست و همچنان نامزدوزیر این وزارت ادامه می‌دهد.
5- وزارت سرحدات، اقوام و قبایل تا 12 حمل 1394 توسط قمرالدین شینواری که نامزدوزیر بود سرپرستی شده است. در 12 حمل گلاب منگل وزیر این وزارت شد و تا 28 میزان 1395 که به‌عنوان والی ننگرهار معرفی شد به کارش به‌عنوان وزیر ادامه داده است. پس از رفتن آقای منگل یکی از معینان این وزرات تا معرفی گل‌آغا شیرزوی به‌عنوان وزیر در تاریخ 3 اسد 1396 سرپرست بوده و اکنون این وزارت نامزدوزیر و سرپرستش آقای شیرزوی است.
6- در وزارت دفاع که طولانی‌ترین دوره‌ی سرپرستی را دارد برای اولین‌بار در تاریخ 22 جدی 1393 شیرمحمد کریمی به‌عنوان نامزدوزیر معرفی شد اما رأی اعتماد مجلس را به‌دست نیاورد. این وزارت که از 9 میزان تا 22 جدی 1393 تحت سرپرستی بود بار دیگر تحت سرپرستی عنایت‌الله نظری معین این وزارت قرار گرفت و سرپرستی او تا 13 سرطان که معصوم استانکزی به‌عنوان نامزدوزیر معرفی شد، ادامه یافت. آقای استانکزی برخلاف قانون سرپرستی در وزارت‌خانه‌ها با وجود عدم رأی اعتماد مجلس تا 31 جوزا 1395 وزارت دفاع را رهبری و سرپرستی کرد. این سرپرستی در حالی اتفاق افتاد که مجلس مجبور شد استثناسازی نهادهای امنیتی را به‌دلیل وخامت اوضاع امنیتی از دستور قانون سرپرستی در وزارت‌خانه و ادارات دولتی بپذیرد. در 31 جوزا 1395 عبدالله حبیبی رییس پیژنتون این وزارت به‌عنوان نامزدوزیر معرفی شد و رأی مجلس را گرفت. آقای حبیبی تنها فردی است که در حکومت وحدت ملی حدود 10 ماه در این وزارت وزیر بوده است که پس از حمله‌ی تروریستی مرگ‌بار بر قول‌اردوی 209 شاهین در 4 ثور 1396 از سمتش استعفا کرد و از آن روز به‌بعد این وزارت دوباره تحت سرپرستی است و طارق‌شاه بهرامی سرپرست و نامزدوزیر این وزارت است.
7- در وزارت اقتصاد تا وزیرشدن عبدالستار مراد در 12 حمل 1394 سرپرستی حاکم بوده است. آقای مراد با تأیید مجلس وزیر این وزارت شد و تا 16 اسد امسال به‌عنوان وزیر باقی ماند و از این تاریخ به‌بعد آقای مراد برکنار شد و این وزارت تحت سرپرستی مصطفی مستور قرار دارد. آقای مستور نامزدوزیر جدید این وزارت است.
8- نصیراحمد درانی به وزارت احیا و انکشاف دهات از 12 حمل 1394 معرفی شده و تا دوم میزان امسال به‌عنوان وزیر این وزارت بوده است. اکنون آقای مجیب‌الرحمن کریمی به‌عنوان نامزدوزیر و سرپرست این وزارت است و این وزارت از دوم میزان امسال به‌بعد مجدداً توسط سرپرست رهبری می‌شود.
9- در وزرات زراعت اسدالله ضمیر از 12حمل 1394 وزیر بوده و تا دوم میزان امسال رهبری این وزارت را بر عهده داشته است. از دوم میزان تاهنوز نصیراحمد درانی به‌عنوان نامزدوزیر جدید این وزارت را سرپرستی می‌کند.
استیضاح کابینه به‌دلیل عدم مصرف بودجه
در ماه عقرب 1395 نمایندگان مجلس در تصمیمی اعلام کرد که وزرایی که کمتر از 70 درصد بودجه‌ی انکشافی سال 1394 را مصرف کرده باشند، استیضاح می‌شوند. 17 وزیر براساس تصمیم مجلس استیضاح شدند و 7 وزیر رد صلاحیت. صلاح‌الدین ربانی وزیر امورخارجه، محمدالله بتاش وزیر ترانسپورت، عبدالرزاق وحیدی وزیر مخابرات، فریده مومند وزیر تحصیلات عالی، نسرین اوریاخیل وزیرکار و امور اجتماعی، محمود بلیغ وزیر فواید عامه و اسدالله حنفی بلخی وزیر معارف از وزرایی بودند که در پی استیضاح سه روز اول مجلس رد صلاحیت شدند.
در حالی‌که حکومت تصمیم مجلس را غیرموجه خواند و پرونده‌ی وزرای ردصلاحیت‌شده را به دادگاه عالی سپرد، اکنون اما حکومت برای شماری از وزارت‌خانه‌ها نامزد و سرپرست جدید معرفی کرده است. تنها وزارتی که از میان وزرای ردصلاحیت‌شده هنوز بحثش روشن نیست، وزارت خارجه است.
تصمیم مجلس برای استیضاح یک‌بار دیگر دست‌کم هفت وزیر را برکنار و سرپرستی مجدد را بر وزارت‌خانه‌ها حاکم کرد که تاهنوز این سرپرستی به استثنای وزارت خارجه در وزارت‌خانه‌های دیگر حاکم است. جزییات بیشتر در مورد تاریخچه‌ی سرپرستی در حکومت وحدت ملی را در جدول ذیل ببینید:
سرپرستی در وزارت‌خانه‌ها و ادارت دولتی؛ قانونی یا غیرقانونی؟
بحران سرپرستی امر تازه‌یی نیست. در دوران کرزی سرپرستی وزارت‌خانه‌ها توسط سرپرستان دلخواه رییس‌جمهور مجلس نمایندگان را واداشت که بحث سرپرستی را در یک قانون جداگانه مشخص کند. قانون سرپرستی در وزارت‌خانه برای اولین‌بار در ۵ جدی سال 1388 توسط مجلس تصویب شد. اما قانون سه ماده‌یی جدید اجازه نمی‌دهدکه هیچ فردی بیش از یک ماه به‌عنوان سرپرست در راس وزارت‌خانه‌یی کار کند. صالح‌محمد سلجوقی، منشی مجلس نمایندگان ماده‌ی اول این قانون را به بی‌بی‌سی این‌گونه توضیح داده بود: «رییس‌جمهور در حالات آتی حداکثر برای مدت یک ماه شخصی را به‌حیث سرپرست وزارت تعیین می‌نماید:
یک، زمانی‌که کاندیدای وزارت از جانب ولسی جرگه رد گردد؛
دو، در صورت فوت، استعفا، سلب اعتماد، عزل و یا مریضی صعب‌العلاج وزیر؛
سه، رییس‌جمهور در خلال مدت فوق شخص دیگری را جهت کسب رای اعتماد به ولسی‌جرگه معرفی می‌نماید».
همچنین ماده‌ی دوم این قانون تاکید می‌کرد که اگر وزیری یا وزیر پیشنهادی از سوی مجلس نمایندگان رد صلاحیت شود، «نمی‌تواند در همان وزارت به‌عنوان سرپرست منصوب شود».
به‌دنبال این قانون در ۱۳ حوت ۱۳۹۳ رییس‌جمهور غنی در فرمان تقنینی شماره ۷۱ قانون تازه‌یی را برای سرپرستی در وزارت‌خانه‌ها و ادارت دولتی در هفت ماده توشیح کرد که با واکنش تند مجلس نمایندگان مواجه شد. مجلس نمایندگان این فرمان تقنینی را رد کرد و بار دیگر بر قانونی که به‌گفته‌ی عین‌الدین بهادری معاون اتحادیه‌ی حقوقدانان افغانستان در روز هفتم ماه چهارم سال 1389 توسط مجلس تصویب و حداکثر مدت سرپرستی در آن دو ماه در نظر گرفته شده بود، تأکید کرد.
گفت‌وگوی مجلس و حکومت برای استثنا قراردادن سرپرستی در نهادهای امنیتی باعث شد که وزرای ردصلاحیت‌شده در این نهادها به سرپرستی‌شان ادامه دهند. اما سرپرستی بیشتر از دو ماه خلاف قانون سرپرستی است. با این‌وجود، هنوز بخش قابل توجهی از کابینه‌ی افغانستان توسط سرپرستان اداره می‌شود و چنان‌که در جدول بالا دیده می‌شود شماری از وزارت‌خانه‌ها بیشتر از دو سال از سه سال و چند ماه کار حکومت وحدت ملی توسط سرپرستان رهبری شده است.
به‌نظر می‌رسد اتکای اصلی حکومت در سرپرست‌سازی وزرا رهایی از بازپرس مجلس نمایندگان باشد که براساس قانون چون از صلاحیت‌های وزیر برخوردار نیست، مجلس نمی‌تواند سرپرست را استیضاح کند. این وضعیت به رییس‌جمهور غنی فرصت داده است که وزارت‌خانه‌ها را بدون در نظرداشت دستور قانون تحت سیطره‌ی خودش داشته باشد و تنها مرجع ناظر و صاحب‌صلاحیت بر سرپرستان خودش باشد. در مقابل مجلس از رأی‌دهی پراکنده به نامزدوزرا انصراف ورزیده و در آخرین تصمیم با وجود اصرار بر معرفی نامزدوزرا به مجلس برای رأی اعتماد به حکومت اعلام کرده است که تا تمامی نامزدان معرفی نشوند، برای نامزدوزرا به‌صورت جداگانه صندوق گذاشته نخواهد شد.
در حالی‌که از نیمه‌ی عمر حکومت وحدت ملی چند ماه را سپری کرده‌ایم، هنوز پایان این کشمکش و قانون‌گریزی روشن نیست. هیچ‌کسی نمی‌داند که دست‌کم در وزارت‌خانه‌های افغانستان بحث سرپرستی کی پایان خواهد یافت. این در حالی است که در ادارت مرکزی و محلی به‌دلیل سرپرستی‌های گسترده و بی‌پایان از وزارت تا سطح ولسوالی کارهای روزمره‌ی دولت با سکتگی مواجه است و شماری از صلاحیت‌های قانونی و اختیارات اجرایی مقامات حکومت معلق مانده است. آنچه اکنون واقعیت حکومت وحدت ملی است، فهرست ذیل از سرپرستی در سطح وزارت‌خانه‌هاست: وزارت امور خارجه، وزارت دفاع ملی، وزارت امور داخله، وزارت مخابرات، وزارت اطلاعات و فرهنگ، وزرات کار و امور اجتماعی، وزارت تحصیلات عالی، وزرات زراعت، آبیاری و مالداری، وزارت احیا و انکشاف دهات، وزارت فواید عامه، وزارت ترانسپورت، وزارت اقوام و قبایل، وزارت اقتصاد، وزارت معارف و وزارت معادن و صنایع.