پرسشی از عدالت: نمایه اداری فتا (مناطق قبایلی تحت اداره‌ی فدرال)
سپتامبر ۲۰۰۵ بود. از میرانشاه، مقر اداری ایجنسی وزیرستان شمالی بازدید می‌کردم که در نزدیکی‌های تأسیسات توزیع برق متعلق به سازمان توسعه منابع برق و آب دولتی پاکستان در میرعلی، انفجاری صورت گرفت. این انفجار ترانسفارمرهای توزیع برق را از کار انداخت و میرعلی را در تاریکی فرو برد. یک روز پس از این انفجار، روستائیان از پولیتکل ایجنت یا رییس اداری منطقه دستوری مبنی بر تحویل‌دهی عامل انفجار دریافت کردند. هشدار داده شده بود که در صورت تحویل ندادن این عامل با جریمه‌ای بالغ بر ۶۵ هزار دالر، معادل پنج میلیون روپیه پاکستانی روبه‌رو خواهند شد.
میزبان من، محفوظ‌الله گفت: «جای نگرانی ندارد… ما در این زمینه مذاکره خواهیم کرد. همه اعضای قبیله مانند تاجران، کشاورزان، مالکان وسایل ترانسپورتی و دکان‌داران، بخش معینی از درآمد خود را به یک صندوق اعانه می‌ریزند تا در یک چنین مواقعی از آن استفاده کنند.» محفوظ‌الله بعدا گفت که قبیلهی آنان یک پنجم مقدار جریمه‌ی اداره‌ی فدرال را پرداخت کرده است.
در یک حادثه‌ی مشابه دیگر، چند سال پیشتر، یک روز پیش از این‌که گورنر ایالت صوبه سرحد یک مرکز جدید تلفن را در میرعلی افتتاح کند، یک مهاجم ناشناس جعبه‌های اصلی توزیع خط تلفن را منفجر و در نتیجه برنامه‌ی افتتاح را برهم زد. اداره‌ی فدرال که خشمگین شده بود، بزرگان قبیله را فراخواند و خواستار معرفی عاملان این انفجار شد و هشدار داد که در صورت عدم تحویل‌دهی این عاملان، قبیله باید جریمه‌ای بالغ بر ۱۷۸ هزار دالر، معادل ۱۵ میلیون روپیه پاکستانی را به دولت پرداخت کند. پس از چندین دور مذاکره، اداره‌ی فدرال با ۱۲ هزار دالر، معادل یک میلیون روپیه پاکستانی موافقت کرد.
میرعلی از اوایل سال ۲۰۰۲، از زمانی که طالبان و القاعده در حال فرار به آن‌جا پناه برده بودند به کانون ستیزه‌جویان تبدیل شده بود. اجرای ده‌ها حمله‌ی موشکی امریکا و چندین عملیات نظامی ارتش پاکستان نشان‌دهنده‌ی آن است که شمار زیادی از اسلام‌گرایان رادیکال در این شهر کوچک تجمع کرده‌اند. اما وضعیت امروز فتا تا حدودی نتیجه‌ی تاریخ، ساختار اداری و فرهنگ منحصر به فرد آن است.
مناطق قبیله‌ای تحت اداره‌ی فدرال مساحتی بالغ بر ۲۷ هزار و ۲۲۰ کیلومتر مربع را احتوا می‌کند که مرزی را به طول دو هزار و ۴۳۰ کیلومتر، مشهور به خط دیورند با افغانستان تشکیل داده. خطی که در سال‌های بین ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۴، توسط سرمارتیمر دیورند طراحی و شکل گرفته است. (۱)
اگرچه این ساحه بخشی از پاکستان است، اما اداره‌ی فدرال به‌عنوان یک منطقه‌ی نیمه‌خودمختار براساس قوانین خاصی که توسط بریتانیا در سال ۱۹۰۱ طرح و مورد اجرا قرار گرفته، عمل می‌کند. قرار بود تا این ساحه به‌عنوان یک دیوار حایل بین امپراتوری بریتانیا و افغانستان تحت نفوذ روسیه عمل کند. سیستم سیاسی‌ای که در اوایل سده‌ی بیستم توسط بریتانیا ایجاد گردید همراه با سیستم جرگه‌های قومی که در مواقع لازم در تعیین و اعمال قوانین نقش دارند، کماکان تا اکنون ادامه یافته است.
جمعیت فتا براساس سرشماری ملی سال ۱۹۹۸، ۲.۳ میلیون نفر و اکنون ۵.۳ میلیون تخمین می‌گردد. یعنی کم‌تر از ۵.۲ درصد کل جمعیت پاکستان. نرخ سواد به‌دلیل فرهنگ سنتی محافظه‌کارانه و ناکافی‌بودن امکانات آموزشی بسیار پایین است. زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی وجود ندارد، عرضه‌ی خدمات صحی بسیار محدود است، دسترسی به آب صحی آشامیدنی وجود ندارد و به جز چند تا جاده راه‌های مواصلاتی در وضعیت بدی قرار دارد. صرفا کم‌تر از ده درصد مساحت زمین‌های این ساحه قابل کشت است. (۲)
اکثریت مردم از مدرک قاچاق کالاهای تجارتی (بدون گمرک) از افغانستان به پاکستان، موترهای دزدی‌شده، قاچاق مواد مخدر از افغانستان به پاکستان و فروش غیرقانونی سلاح‌های ساخت محل، زندگی می‌کنند.
فتا یا مناطق قبایلی تحت اداره‌ی فدرال که به لحاظ جفرافیایی از شمال به جنوب امتداد یافته، خط حایلی را بین افغانستان و ایالت شمال‌غرب پاکستان یا صوبه سرحد تشکیل می‌دهد. در این ساحه بیشتر از ۶۰ قبیله زندگی می‌کنند. اگر همه زیرمجموعه‌های قبایل را حساب کنیم، تعداد شان به بالای ۴۰۰ خواهد رسید. بزرگ‌ترین و تأثیرگذارترین قبایل عبارت اند از: افریدی، بنگش، داور، محسود، مهمند، اورکزی، صفی، شینواری، تارکلانی، توری، اوتمان‌خیل، وزیر احمدزی (وزیرستان جنوبی) و وزیر اوتمانزی (وزیرستان شمالی).
پشتون‌ها که توسط خط دیورند، در سال ۱۸۹۳ بین هند برتانوی و افغانستان تقسیم شدند، همواره نسبت به این خط با خشم و نفرت نگاه می‌کنند. پس از تشکیل کشور پاکستان در سال ۱۹۴۷، این خط تبدیل شده به منبع اصلی تنش میان پاکستان و افغانستان.
با این‌که مناطق قبایل آزاد یا تحت اداره‌ی فدرال براساس ماده‌ی ۲۴۷ قانون اساسی، به لحاظ سیاسی و جغرافیایی بخشی از پاکستان است، اما به لحاظ عملی همچنان تحت کنترل و نفوذ یک سیستم سیاسی جاافتاده همراه با جرگه‌هایی متشکل از ۳۵ هزار نفر از رؤسای قبایل به‌نام ملک، قرار دارد. گاهی حتا ایجاب می‌کند که شهروندان پاکستانی برای بازدید از این مناطق مجوز داشته باشند. و در مورد رسانه‌ها و افراد غیرپاکستانی حتا قوانین سختگیرانه‌تری اعمال می‌شود. اتحاد بیروکرات‌ها و رؤسای قبایل (ملک‌ها) مانع از هرگونه اصلاحات در ساختار اداری و قانونی هستند. مجموعه‌ای از قوانین موجود به‌نام مقررات جرایم سرحدی (اف‌سی‌آر) نه تنها منبع قدرت دفتر عامل سیاسی گردیده است که وجوه زیادی را در اختیار این دفتر قرار می‌دهد؛ وجوهی که قابل حسابدهی نیست یا حساب‌گیری از آن نهایت دشوار است. ملک‌ها یا خوانین نیز از جایگاه ممتازی در جامعه‌ی قبیلوی برخوردار اند، جامعه‌ای که از مظالم آنان بیزار است.
قوانین
مقررات جرایم سرحدی، مجموعه‌ای از قوانین پیچیده‌ای است که دارای شش فصل، ۶۴ ماده و سه برنامه میباشد که از میان آن‌ها بدترین‌شان (اف‌سی‌آر-۴۰) است. این ماده به مسئولیت‌های جمعی می‌پردازد و به تشکیلات خودگردان یا اداره‌ی فدرال اجازه می‌دهد تا هر قبیله‌ای را که خواسته باشد، می‌تواند مجازات کند. این بدان معنا است که اگر شخصی به اموال دولتی در منطقه‌ی الف آسیب برساند، پولیتیکل ایجنت می‌تواند مجازات سنگینی را بر اهالی منطقه‌ی ب صرفا به‌دلیل سوءظن، تحمیل کند. اگر جنایتی در منطقه‌ی ج واقع گردد، قبیلهی ساکن در آن محل مکلف به پرداخت غرامت است، حتا اگر قبیلهی رقیب مرتکب این عمل شده باشد. (۴)
قانون جرایم سرحدی به پولیتکل ایجنت این صلاحیت را می‌دهد که هر فردی را که خواسته باشد بدون ارائه‌ی دلایل برای مدت سه سال زندانی کند. اداره‌ی فدرال و دفاتر تحت امر آن می‌توانند هریک از اعضای قبیله را که «متهم به نقض صلح یا به هدف عدم ادامه‌ی پرداخت منظم مبلغ ضمانتی‌شان، دستگیر کند. (ماده ۴۰ و ۴۱) در صورت عدم پرداخت، خود متهم یا یکی از اعضای مرد خانواده‌اش باید سه سال حبس را سپری کند. ( ماده ۴۳ و ۴۴) متهم از داشتن هرگونه حق تجدید نظر در دادگاه مدنی یا جزایی محروم است. (ماده ۴۸) قاضی که در واقع خود همان پولیتیکل ایجنت است، حق دارد میعاد حبس را تمدید کند. (ماده ۴۵)
اغلبا این بخش از قانون هنگامی بیشتر مورد استفاده قرار می‌گیرد که اداره‌ی فدرال بخواهد افرادی را که علیه اقتدار آنان اعتراض کنند، دستگیر کند.
پولیتیکل ایجنت، به نمایندگی از دولت پاکستان با قبایل سرحدی رفتار می‌کند. با این‌که او براساس قانون جرایم سرحدی، معمولا یک کارمند ملکی است ولی هنگام رسیدگی به جرایم به‌عنوان یک بازرس و یک قاضی عمل می‌کند. این فرد اعضای شورای مو‌‌سفیدان یا جرگه‌ی قومی را برای تحقیق و بررسی اختلاف نظرها توظیف می‌کند، اما یافته‌های این جرگه الزام‌آور نیست و اداره‌ی فدرال می‌تواند توصیه‌های جرگه را نادیده بگیرد. هیچ مرجعی برای بازخواست اعمال او وجود ندارد و در هیچ دادگاه مدنی یا کیفری نمیتوان از او شکایت کرد. (ماده ۱۰ تا ۶۰)
مواد ۲۰ و ۲۱ این قانون به اداره‌ی فدرال حق می‌دهد تا تمام اعضای قبیله‌ای که مجرم شناخته می‌شود را زندانی کند، اموال و دارایی‌های‌شان غصب یا مصادره و حتا منازل‌شان را تخریب کند. (مواد ۳۳ و ۳۴) جریمه‌ها را می‌توان بر کل قبیلهی متهم تحمیل و از آنان حصول کرد. (ماده ۲۲) اگر قبیله‌ای به اتهام تبانی در جنایت مجرم شناخته شود، براساس ماده‌ی ۲۶ قانون، تمام پول‌هایی که اعضای این قبیله از برنامه‌های دولتی یا به‌عنوان معاش دریافت می‌کنند، مصادره می‌گردد. این بخش‌های قانون در حقیقت مسئولیت جمعی قلمرو نامیده می‌شوند. به این معنا که هر فرد از یک قبیله مسئول هر جنایتی است که در قلمرو قبیله‌اش اتفاق می‌افتد.
افزون بر آن، افراد قبایلی که در هشت کیلومتری سرحدات شهرک‌ها یا ولسوالی‌ها زندگی می‌کنند، اجازه‌ی هیچ‌گونه ساخت‌وساز را ندارند. اگر یک قریه یا محلات مسکونی، به لحاظ نظامی خطرناک تشخیص داده شد، باید ویران شود. یکی از بدترین بندهای این قانون این است که هیچ حجره‌ای را نمیتوان بدون اجازه‌ی اداره‌ی فدرال بنا کرد. حجره در فرهنگ پشتون‌ها مهمان‌خانه‌هایی است که متصل به منازل اصلی، با دری که به خیابان اصلی باز می‌شود، ساخته می‌شود. ساکنان منطقه معمولا در این حجره‌ها دورهم جمع می‌شوند تا به تماشای تلویزیون بنشینند، به رادیو گوش کنند، به حل اختلافات کمک کنند و در مورد مسائل روز بحث نمایند.
مطابق ماده‌ی ۴۰ قانون، اداره‌ی خودگردان یا فدرال می‌تواند از هر عضو قبیله بخواهد که برای جلوگیری از وقوع جنایت یا فتنه، در تأمین امنیت سهم بگیرد. اگر فردی این مسئولیت را اجرا نکند یا اداره‌ی پولیتیکل ایجنسی اوراق بهادار را ناکافی تشخیص دهد، ممکن است این فرد برای مدت سه سال زندانی شود. مدت حبس تا شش سال قابل تمدید است. در مورد این‌که حبس ساده باشد یا همراه با مشقت، فقط اداره‌ی فدرال در این زمینه تصمیم می‌گیرد. این مقررات ظالمانه با این‌که با مواد هشت تا ۲۸ قانون اساسی پاکستان و اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر در تناقض قرار دارد، اما همچنان تا امروز ادامه یافته است.
خالد عزیز که در نخستین سال‌های آغاز کارش به‌عنوان یک خبرنگار جوان، به حرفه‌ی تحلیل‌گری نیز اشتغال داشت، می‌گوید که تشکیلات یا اداره‌ی فدرال در واقع «محور اصلی ساختار اداری مناطق قبایلی» است. پولیتیکل ایجنت یا نماینده‌ی سیاسی با کمک قانون جرایم سرحدی (اف‌سی‌آر) این مناطق را کنترل و مدیریت می‌کند. اداره‌ی فدرال در زمینه‌ی تأمین عدالت در مطابقت با سنت‌های قبیله‌ای اقدام و از مداخله در امور داخلی قبیله ابا می‌ورزد. امور داخلی قبیله به‌واسطه‌ی کدهای نانوشته‌ی «غیرت ناموسی» که افراد قبیله جدا به آن پابند هستند، حل‌وفصل می‌شود.
براساس ماده‌ی ۴۰ قانون جرایم سرحدی، اداره‌ی فدرال یا معاون سیاسی این اداره می‌تواند افراد را برای جلوگیری از خشونت‌ورزی و حفظ صلح میان طرف‌های متخاصم، وادار به سپردن یک ضمانت یا وثیقه‌ی سه‌ساله کند. در صورت ادامه‌ی رفتار خوب، این وثیقه می‌تواند دوباره برگردانده شود.
مجرمان را هر زمانی می‌توان دستگیر کرد، چه براساس سوءظن یا براساس اطلاعاتی که به‌واسطه‌ی افراد خبرچین معمولا از درون جامعه به مقام‌های اداری داده می‌شود. برگرداندن وثیقه در بدل اوراق شخصی یا ضمانت شخص سوم و تعیین مجازات تا سه سال حبس بدون ذکر هیچ دلیلی، از صلاحیت‌های اداره‌ی فدرال یا نماینده‌ی سیاسی است. بسته به ماهیت و شرایط پرونده، مبالغ هنگفتی از وجوه مخفی اداره‌ی فدرال به خبرچین پرداخته می‌شود. وثیقه توسط اداره‌ی فدرال مصادره و در صورت تخلف پول قرضه یا «بل باند» از مقصر حصول می‌گردد.
جرگه‌های بزرگان و خوانین محلی می‌توانند تا یک حدی مداخله کنند و بخواهند که مجرم مورد عفو قرار گیرد. گاهی این جرگه‌ها به سنت «ننواتی» رو می‌آورند تا از محکومیت فرد تحت پی‌گرد مقام‌های اداری جلوگیری کنند. ننواتی رسمی است که در آن فرد تحت پی‌گرد، با حضورداشت بزرگان قبیله در برابر اداره‌ی فدرال حاضر می‌شود، به گناه خود اعتراف و تقاضای عفو می‌نماید.
هیچ تصمیم، دستور، فرمان یا حکمی که از سوی تشکیلات خودگردان یا نماینده‌ی سیاسی صادر شده باشد قابل تجدید نظر نیست. با این‌که بررسی نهایی چنین احکامی و فرمان‌هایی برعهده‌ی دادگاه استیناف قانون جرایم سرحدی است، اما موارد کمی از آن‌ها به دادگاه‌ها راه می‌یابند. درخواست تجدید نظر علیه تصامیم تشکیلات خودگردان یا مسئولان سیاسی ممکن است سال‌ها طول بکشد تا در زمینه حکمی صادر شود.
در سال ۲۰۰۶ بود که اداره‌ی نظم و قانون برای مناطق قبایلی تحت اداره‌ی فدرال به‌وجود آمد. براساس تارنمای فتا (www. Fata.gov.pk) فعالیت‌های این اداره شامل انفاذ احکام دولت، تضمین امنیت و حفاظت از افراد قبیله، رسیدگی به شکایات مردم، تعیین چارچوبی برای خاصه‌داران یا پولیس‌های محلی، اطمینان از یک منطقه‌ی عاری از خشخاش، اجرای عدالت از طریق دادگاه، اطمینان از دسترسی به کالاهای اولیه و کنترل آن‌ها، مشکلات دام‌داری مردمان قبایلی و غیره… مبارزه با حالت‌های اضطراری از جمله حوادث و آفات طبیعی بود. اداره‌ی فدرال، اعضای مجلس فدرال را از طریق حق رأی بزرگان انتخاب می‌کند. سیستم تفویض اختیارات به ادارات محلی ایالتی که در سال ۲۰۰۱ در سراسر کشور معرفی شد، به مناطق قبایلی تعمیم داده نشده است. یک قانون جداگانه‌ی تفویض اختیارات (ال‌جی‌او) تهیه شده، اما هنوز اعلام نگردیده است. با این حال، اکنون یک سیستم نسبتا محلی اداره از طریق شوراها در ایجنسی‌های قبایلی و شش منطقه‌ی مرزی، فعال است. شوراهای منتخب در زمینه‌های مختلف برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری‌ها در امر توسعه مشارکت دارند.