محمدقاسم عرفانی
طی روزهای گذشته شاهد تجلیل باشکوه از صدمین سالگرد کسب استقلال کشور بودیم. دقیقا یک قرن پیش امان‌الله خان، شاه جوان با رویای نوسازی از جمله ایجاد دولت مدرن روی کار آمد. وی در اولین اقدام با پذیرش خطر سومین جنگ افغان – انگلیس، استقلال افغانستان را به‌دست آورد. امان‌الله اصلاحات همه‌جانبه در ابعاد مختلف و سطوح گوناگون از آموزش گرفته تا زندگی اجتماعی و ایجاد دولت ملی مدرن را روی دست گرفت. او میخواست افغانستان را در جمع ملل متمدن جهان ببیند و الگوی وی نیز در دولت – ملتسازی الگوی اروپایی و غربی بود. روندی که در اروپا با معاهده‌ی وستفالیا در نیمه‌ی قرن 17 و با آزادی دولت از سلطه مذهب و به رسمیت شناخته‌شدن حق انحصاری اعمال حاکمیت بر قلمرو داخلی دولتها، رقم خورد و در قرنهای هجده و نوزده مسیر تکاملی خود را با موفقیت طی کرد. دولت در مفهوم غربی آن طبق تعریف ماکس وبر، سازمان سیاسی است که حق انحصاری استفاده مشروع از زور را در قلمرو خود دارد. موضوعی که هیچ گاه در افغانستان جدید محقق نشد. از این‌رو امان‌الله در صدد ایجاد اداره مرکزی قوی و مشروع بود که مشروعیت را نیز از مردم بگیرد و نه از دین. وی در این راستا برای اولین بار قانون اساسی (نظام‌نامه‌ی اساسی دولت علیه افغانستان) را در 1923 تدوین و تصویب کرد که مفاهیم جدید چون آزادی مذهب، آزادی بیان، برابری شهروندان و حاکمیت قانون در آن گنجانده شده بود. همچنین برای کاهش دخالت روحانیون در دستگاه عدلی و قضایی اصلاحاتی را اعمال کرد و با الهام از قوانین سکولار ترکیه مجموعه قوانین جدیدی را وضع کرد. سقوط امان‌الله در 14 جنوری 1929 در پی شورشهای گسترده نیروهای سنتی، اصلاحات و نوسازی از جمله دولتسازی را متوقف ساخت. حالا که صد سال از شروع کار امان‌الله میگذرد، این روند ناکام بوده است و دولتسازی همچنان مسأله اصلی در افغانستان به‌شمار میرود. در این یادداشت تلاش شده است که به عوامل اصلی ناکامی دولت در افغانستان، زمینهها و تقلاها برای ایجاد مرکزیت پرداخته شود.
کنفدراسیون قبایلی به جای دولت مدرن
فرایند دولتسازی در افغانستان جدید به نیمه‌ی قرن هجده (1747) برمیگردد؛ زمانی که احمدشاه ابدالی به‌عنوان حاکم در قندهار تعیین شد. ماهیت نظام سیاسی جدید با آنچه در اروپا در حال تکامل بود، بسیار فرق داشت. احمدشاه ابدالی رهبری واحد سیاسی را به عهده گرفت که عمدتا طوایف ابدالی استوانههای اصلی آن را تشکیل داده و سلطنت وی در گسترش قلمرو و افزایش عواید از ناحیه غنیمت و باج و خراج وابسته به حمایت جنگجویان قبایل بود. از این جهت از آن به‌عنوان کنفدراسیون قبایلی یاد میشود که قدرت حتا به شکل موروثی بین قبایل تقسیم شده بود. اداره‌ی سیاسی، موظف به تأمین منافع قبایل بود و تداوم خود را نیز در گرو حمایت قبایل میدید. وابستگی حکومت به قبایل باعث شد که ارتش حرفهای که از عوامل اصلی دولتسازی در اروپا بود شکل نگیرد. همچنین عواید گسترده ناشی از فتوحات و باج و خراج، موجب شد که نظام مالیاتی به‌عنوان منبع اصلی درآمد دولت سازماندهی نگردیده و امتیاز جمع‌آوری مالیات نیز به سران قبایل واگذار گردد. درحالی‌که در الگوی اروپایی نظام مالیاتی در رشد بروکراسی، قوانین مالیاتی و نظام پولی کمک کرد.
منازعه‌ی مرکز – پیرامون
یکی از منازعات دوامدار در تاریخ افغانستان منازعه‌ی مرکز – پیرامون است که در مقاطعی مختلف و با اشکال گوناگون پایداری خود را حفظ کرده است. حاکمان همواره تلاش کرده‌اند که دولت را در مرکز قدرت قرار دهند درحالی‌که سران قبایل، رهبران اقوام و نخبگان محلی با ایجاد نوعی خودمختاری از حکومتها امتیاز گرفته و جزایر قدرت را در پیرامون حکومت مرکزی شکل داده‌اند. در افغانستان هیچ‌گاه اتفاق نیفتاده است که حکومت مرکزی قادر به اعمال حاکمیت مشروع در تمام قلمرو خود بوده باشد. انتقال پایتخت از قندهار به کابل در دوره‌ی تیمورشاه (1773-1793)، هفده جنگ خونین عبدالرحمن خان (1880-1901)، سیاست جابه‌جایی جمعیت در دورههای مختلف، ملی‌گرایی هاشم خان (1933-1946) اقتدارگرایی داوود خان (1953-1963) و (1973-1978)، مشروطه‌طلبی ظاهرشاه (1963-1973)، خشونت و سرکوب حزب دموکراتیک خلق (1978-1989)، افراطگرایی طالبان (1996-2001) و سبک‌دوشکردن والیهای قدرتمند مثل امیر اسماعیل خان، گل‌آغا شیرزوی و عطامحمد نور، در دوره‌ی جدید نمونههای بارز از تلاش در راستای ایجاد مرکزیت قوی بوده است. تا کنون هیچ حکومتی در افغانستان یا اعمال اقتدار در تمام نواحی قلمرو نداشته است و یا اگر اعمال قدرت بوده مشروعیت لازم را نداشته است. در نتیجه یکی از شاخصهای دولت که اعمال حاکمیت مشروع در قلمرو باشد، محقق نشده است.
عوامل اصلی ناکامی دولت
لوتار بروک و همکارانش در کتاب «دولتهای شکننده» نخبگان خودمحور و دخالت خارجی را از عواملی اصلی ناکامی دولت، میدانند. نخبگان خودمحور از یک طرف با جمعیت به‌شدت متفرق به‌لحاظ تباری، زبانی و مذهبی روبه‌رو هستند که توان پاسخ‌گوساختن نخبگان را ندارند و از جانب دیگر این نخبگان با خارجیهای مواجه هستند که تمایل به ایجاد دولت ندارند و در صدد بهره‌برداری از شرایط آشفته هستند. افغانستان از ابتدای قرن 19 تا کنون با دخالت قوی خارجی مواجه بوده است. موقعیت جغرافیایی کشور باعث شده که به‌عنوان دروازه‌ی تلاقی تمدنها و قدرتها به‌شمار رفته و در کشاکش قدرتهای بزرگ مثل بریتانیا و روسیه در دوران بازی بزرگ، امریکا و شوروی در دوران جنگ سرد، امریکا و روسیه در دوره جدید و قدرتهای منطقهای ذی‌دخل در مسایل افغانستان، همواره آسیب دیده و ناکامی در دولتسازی متأثر از این عامل نیز بوده است. علاوه بر عوامل فوق خشونت و گسست در تداوم رژیمها از موانع موثر دیگر در برابر دولتسازی بوده است. شکافهای اجتماعی از قبیل تکثر قومی، زبانی و مذهبی جزء عوامل به‌حساب نمی‌آیند؛ زیرا تعدادی از کشورهای موفق در دولتسازی نیز برخوردار از همین خصوصیات هستند. اما شکافهای اجتماعی زمینههای هستند که نخبگان با سیاسی‌سازی آن از آن بهره‌برداری میکنند.
بن و بازسازی کنفدراسیون
در سال 2001 با سقوط رژیم طالبانی فرصت استثنایی برای دولتسازی فراهم شد. با توجه به منازعات خونین دهه‌ی نود، در موافقتنامه بن (دسامبر 2001) قومیت مبنای تقسیم قدرت قرار گرفت. این اقدام با توجه به پیشینه‌ی طولانی مدت انحصار قدرت از سوی یکی‌دو قبیله، گامی بزرگ برای مشارکت همگانی در قدرت و مشروعیت‌بخش به نظام سیاسی محسوب میشد. اما در عمل روند دولتسازی در قالب رشد و سامان سازمان سیاسی و اداری حرکت نکرد، بلکه سران اقوام نقش سران قبایل در حکومت نخستین ابدالی را ایفا کردند و حکومت با اعطای امتیاز برای رهبران و نخبگان قومی که لزوما به معنای مشارکت بدنه‌ی اقوام نبود، نوعی کنفدراسیون قومی را به‌جای کنفدراسیون قبایلی بازسازی کرد و همچنان روند دولت – ملتسازی ناکام ماند.
راهکار
براساس نظریه‌ی بحران توماس اسپریگنز، راه حل یک بحران و درمان یک بیماری به شناسایی علل و ریشههای درد و بحران برمیگردد. از این‌رو روند دولتسازی در افغانستان زمانی میتواند از این چرخه شکست و ناکامی بیرون شود که در گام نخست عوامل و ریشهها شناسایی شود. آن‌گاه این عوامل و ریشهها دسته بندی شوند که مصنوعی و قابل تغییر هستند یا طبیعی و تغییر ناپذیر، سپس برای تغییر دسته‌ی نخست و سازگاری با دسته دوم تجویزنگاری و برنامه‌ریزی گردد. به عوامل اصلی در این متن اشاره شد که یکی از انها تداوم گسستها میباشد. از این‌رو به نظر میرسد در شرایط کنونی با توجه به روند صلح جلوگیری از یک گسست دیگر یکی از اقدامات اساسی برای موفقیت روند دولتسازی به‌شمار میرود.