نظام فدرال با مناطق خودمختار: راهی برای موفقیت در افغانستان؟ (۱)

نویسندگان: برایان کارول و دیوید آ. اندرسون
مترجمان: سمیع‌الحق قیومی و باسط آریانفر

مقدمه

کاربرد تعریف غالبا مورد قبول از «ملت-دولت» برای افغانستان قابل بحث است. به‌لحاظ تاریخی این کشور توسط رهبران محلی و قبیله‌ای هم‌زمان با تلاش‌ها برای ایجاد یک حکومت متمرکز قوی اداره می‌شده‌ است؛ هر زمانی‌که حکومت متمرکز شکل گرفته، سریعا از قدرت کنار زده شده است. از قیام‌ها و کودتاهای مکرر مردم افغانستان ب ضد حکومت‌های متمرکز که ناشی از مداخله‌ی قوی حکومت در امور زندگی قبیله‌ای آن‌ها بوده است، پیداست که آن‌ها هیچگاه خواهان چنین حکومتی نبوده‌اند. موجودیت چنین گرایش تاریخی در میان مردم افغانستان تلاش‌های ایالات متحده‌ی امریکا را برای حمایت از حکومت متمرکز قوی در این کشور تضعیف می‌کند. تأکید ما بر این است که افغانستان توسط مناطق خودمختار قوی در چارچوب یک سیستم فدرال اداره شود، نه به‌صورت متمرکز.

در این مقاله، نخست، به توضیح تاریخچه‌ی حکومت‌داری و جمعیت‌شناسی قومی افغانستان می‌پردازیم، سپس فدرالیسم و «منطقه‌ی خودمختار» را تعریف کرده و نقاط قوت و ضعف آن‌ را به‌‌عنوان نوعی از حکومت‌داری توضیح می‌دهیم. بخش سوم مقاله بر مطالعات موردی درباره‌ی کشورهای بلژیک، اسپانیا و کردستان عراق تمرکز دارد؛ بلژیک و اسپانیا نمونه‌هایی از ملت-دولت کثیرالقومی نیرومند می‌باشند که استفاده از فدرالیسم استوار بر مناطق خودمختار برای ثبات و استقرار آن‌ها مفید واقع شده است. منطقه‌ی کردستان عراق نمونه‌ی دیگری می‌باشد که توانسته است با کمک حکومت‌داری خودمختار خشونت‌های قومی و حرکت‌های جدایی‌طلبانه را کاهش دهد. در پایان با تمرکز بر پیامد‌های مثبت فدرالیسم مبتنی بر مناطق خودمختار با استفاده از معیارهای چهارگانه‌ی ارزیابی (نارضایتی، تنش‌های قومی، وضعیت اقتصادی و نفوذ حکومت) مطالعات موردی نام‌برده را تحلیل می‌‌کنیم. همچنان نقاط مشابه تاریخی بین سیستم‌های فدرال کشورهای یادشده و وضعیت فعلی افغانستان را بررسی کرده و به چالش‌هایی‌که ممکن است استفاده از این نظام سیاسی را در افغانستان تضعیف کند می‌پردازیم.

افغانستان:

الف، تاریخ حکومت‌داری

تاریخ حکومت‌داری افغانستان طولانی و پر از حوادث است. این پژوهش حول سال‌های ۱۹۱۹ تا ۲۰۰۹ میلادی می‌چرخد. امضای معاهده‌ی جنگ سوم افغان-انگلیس در سال ۱۹۱۹ تاریخ تولد افغانستان معاصر خوانده می‌شود. صرف‌نظر از به رسمیت شناختن حاکمیت افغانستان توسط قدرت‌های خارجی، هنوز این کشور صاحب یک دولت باثبات نشده است و تلاش‌ها برای رسیدن به آن جریان دارد.

در سال ۱۹۱۹، امان‌الله، پادشاه خودگمارده‌ی افغانستان، سفرهای جهانی خویش را به‌ سوی قاهره، لندن، پاریس و مسکو جهت رای‌زنی و گفت‌‌‌و‌گو با رهبران پایتخت‌های مذکور آغاز کرد. او پس از پایان سفرهای نام‌برده، مجذوب جوامع غربی شده بود. متعاقبا مدرنیزه کردن افغانستان را روی دست گرفت و به این فکر شد تا قدرتش را به‌صورت متمرکز در کابل تحکیم کند. به‌‌عنوان نمونه، مردان را وادار می‌ساخت که ریش‌های خویش را بتراشند و کلاه استوانه‌ای بپوشند. این اقدام‌ها و سایر تغییرهای سریع و گسترده از جانب شاه امان‌الله، از سوی مردم قبیله‌ای و سنتی افغانستان مورد استقبال قرار نگرفتند و منجر به شورش علیه او در سال ۱۹۲۸ شدند که در پی آن امان‌الله از قدرت حذف و کاکایش بر تخت پادشاهی نشست.

بین سال‌های ۱۹۲۸-۱۹۷۰ بسیاری از تغییرات زمینه‌ی آشفتگی و بی‌ثباتی را در افغانستان مساعد کردند. در سال‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ اتحاد جماهیر شوروی و ایالات متحده‌ی امریکا برای گسترش نفوذشان در افغانستان به رقابت پرداختند. در عین زمان میان ظاهر شاه و برادرزاده‌اش، نخست‌وزیر محمد داوود، بر سر بدست‌آوردن قدرت کش‌مکش‌هایی پدید آمد. ظاهر شاه بیش‌تر شیفته‌ی غرب بود اما داوود به مسکو علاقمندی داشت. تمایل آن‌ها به دو ایدئولوژی متضاد، پای‌شان را به درگیری با همدیگر کشاند.

در سال ۱۹۶۴، تلاش‌های مدرنیزه‌سازی و کنترل قوی داوود بر حکومت سبب شد تا شاه خواهان استعفای وی شود. ظاهر شاه می‌دانست که بسیاری از تلاش‌های گسترده و سریع مدرنیزه‌سازی داوود منجر به قیام مردم علیه حکومت خواهد شد. او از تلاش‌های داوود برای برقراری یک حکومت قوی و بسیار قدرتمند مرکزی حمایت نکرد؛ در مقابل، طرحی را روی‌دست گرفت که براساس آن اختیارات و صلاحیت‌های بیش‌تری برای حکومت‌های محلی واگذار می‌شد.‌ متأسفانه ظاهر شاه در عملی ساختن این طرح سرعت‌عمل کافی به خرج نداد و بدین‌ترتیب فرصت مورد ضرورت داوود را مهیا ساخت. داوود با عملی کردن تغییرات مطلوب خویش، از قبل زمینه‌ی ایجاد شورش را پی‌ریزی نموده بود. او با استعفایش از مقام نخست‌وزیری به حزب دموکراتیک خلق افغانستان نزدیک شد و از ظاهر شاه فاصله گرفت. در سال ۱۹۷۳در همکاری با حزب دموکراتیک خلق، هنگاهی که ظاهر شاه در سفری به ایتالیا به سر می‌برد داوود علیه او کودتای سفید انجام داد و نظام جمهوری را جای‌گزین نظام پادشاهی کرد.

با آن‌که حزب دموکراتیک خلق داوود را به قدرت رساند اما داوود حزب مذکور را برای خویش تهدید می‌دانست. داوود بلافاصله کارزار قوی‌ای را برای تثبیت قدرت حکومت مرکزی و سرکوب حزب دموکراتیک خلق آغاز کرد. او همچنان تلاش‌هایش را برای عملی‌سازی پروژه‌های مدرن‌سازی افغانستان از سر گرفت و باور داشت که این کار باید به گونه‌ی سریع و تهاجمی عملی شود. اقدام‌ها و کارهای داوود سبب شدند تا او در سال ۱۹۷۸ توسط رهبران نظامی کمونیست سرنگون گردد. پس از آن، حزب دموکراتیک خلق افغانستان مسئول تشکیل دولت جدید شد. حزب مذکور با رویکرد کمونیستی شتابان به تحکیم قدرت در کابل اقدام کرد.

در اکتوبر ۱۹۷۸ نخستین شورش علیه حکومت کمونیستی آغاز شد. نارضایتی از جانب قبایل مقیم اطراف شروع و با سرعت به شهر ها گسترش یافت.

در سال ۱۹۷۹ گروه‌های زیادی از سربازان ارتش با شورشیان می‌پیوستند و شهرها، از جمله شهر هرات، بمبارد گردیدند. رهبری اتحاد جماهیر شوروی روز‌به‌روز پی می‌بُرد که حزب دموکراتیک خلق افغانستان نمی‌تواند قدرت را حفظ کند. در کریسمس سال ۱۹۷۹، اتحاد جماهیر شوروی به حمایت از حکومتی که برای نجات دست‌وپا می‌زد بر افغانستان حمله کرد و با سرعت دست به اقدام زد و ببرک کارمل را جای‌گزین حفیظ‌الله امین، رهبر دولت وقت، نمود.

اتحاد جماهیر شوروی مانند اسلافش با چشم‌پوشی از درس‌های تاریخ افغانستان بار دیگر سریعا مدرن‌سازی افغانستان را روی دست گرفت و تمام قدرت حکومتی را در کابل متمرکز ساخت. یکی از تلاش‌های جدی اتحاد جماهیر شوروی این بود که با استفاده از زور کمونیسم را بر مردم افغانستان تحمیل کند. چنین رویکردی زمینه‌ساز نارضایتی عمومی و قیامی دیگر شد. این بار مبارزه‌ی مردم برضد شوروی‌ها متمرکز بود. مجاهدان از دل همین قیام سر برآوردند و با راه‌اندازی جنگ‌های موفقانه علیه شوروی‌ها، در سال ۱۹۸۹ آن‌ها را از کشور بیرون کردند.

مجاهدان حکومت کوتاه‌مدتی را در کابل ایجاد کردند، اما بی‌نظمی ناشی از خروج شوروی‌ها و نبود رهبری واحد در میان آن‌ها مشکل‌های فوری‌ را به بار آورد. متعاقبا در سال ۱۹۹۶ مجاهدان توسط گروه طالبان از قدرت کنار زده شدند. طالبان پس از گرفتن قدرت، بلافاصله دست به تغییرات گسترده و عمیق زدند و قدرت را متمرکز ساختند. بسیاری از این تغییرات به علت برداشت افراطی طالبان از اسلام زندگی مردم را مستقیما تحت تأثیر قرارد می‌داد… در ادامه، مجاهدان اتحاد شمال را علیه طالبان ایجاد کردند. جنگ بین گروه طالبان و اتحاد شمال تا هنگام حمله‌ی امریکا در سال ۲۰۰۱ به افغانستان که منجر به پایان حکومت طالبان شد، دوام کرد.

به دنبال حمله‌ی امریکا در سال ۲۰۰۱، کنفرانس بن چارچوبی را برای تأسیس حکومت جدید در افغانستان مطرح کرد که در روشنایی آن حکومت تک‌ساخت قوی متمرکز با قانون اساسی و شورای ملی در کابل شکل گرفت. کنفرانس بن به موضوع توسعه‌ی حکومت‌داری محلی در ولایت‌ها و ولسوالی‌ها توجه نکرد. این نقیصه پیرامون رهبری و حکومت‌داری سبب عدم دست‌رسی مردم به خدمات اساسی شد. به علت کم‌رنگ بودن حضور ملموس حکومت در ارایه‌ی خدمات برای مردمان محلی، توانایی رهبری حکومت در کابل نزد آن‌ها زیر سوال رفت. در چنین وضعیتی، ظهور بحران اقتصادی در کشور قابل پیش‌بینی است و جای تعجب ندارد. حکومت فاقد ابزارها و منابع گردآوری عواید است. افغانستان به‌صورت عموم دارای صنعت پایدار و با ثبات نیست که بتواند درآمد قابل اعتماد برای کشور خلق کند. نرخ بیکاری تقریبا ۴۰ فیصد است و حکومت با کسری بودجه‌ی ۲۹۰ ملیون دالری مواجه می‌باشد. ۳۳ فیصد درآمد ناخالص داخلی ( (GDPافغانستان از راه قاچاق، مانند تجارت هیروئین، ایجاد می‌شود (البته آمار داده شده به سال نشر این مقاله بر می‌گردند).

در عین زمان، رهبری سیاسی گروه طالبان به قول معروف، دست‌ زیر الاشه نمانده ‌است؛ نیروهای طالبان به جنگ علیه حکومت افغانستان، ایالات متحده‌ی امریکا و ائتلاف به رهبری ناتو در افغانستان ادامه داده‌اند. آن‌ها با استفاده از شکاف‌ها و ضعف‌ها در دولت، حکومت سایه تأسیس کرده‌اند. در خیلی از مناطق اداره‌های سایه‌ی طالبان عملا رهبری را بدست گرفته‌اند. مردم افغانستان خواهان ارایه‌ی خدمات اساسی از جانب حکومت بدون مداخله‌ی مفرط در امور قبیلوی و شخصی‌شان هستند. در حال حاضر، اداره‌های سایه‌ی طالبان منابع مهمی برای ارایه‌ی خدمات اساسی مردم در مناطق تحت کنترل شان می‌باشند.

ب، پس‌زمینه‌ی فرهنگی و قومی

در افغانستان چندین گروه متمایز قومی از جمله شامل پشتون، تاجیک، هزاره، اوزبیک، ایماق، ترکمن و بلوچ، با ایدئولوژی‌های متفاوت زندگی می‌کنند. هر یک از اقوام نام‌برده بیشتر با نام‌های کشورهای دیگر شناخته می‌شوند تا با نام افغانستان. به‌‌عنوان مثال، گروه قومی پشتون، با برادران پشتون‌ آن‌ها در پاکستان شناخته می‌شود. این وابستگی‌های فردی سبب شده‌اند تا افغان‌ها ترجیحا خود را اعضای گروه قومی خاصی بدانند و پیش از این‌که به‌‌عنوان شهروند افغانستان به کشور فکر کنند، به گروه قومی خویش بیندیشند.

هر گروه عمده‌ی قومی در درون خود تقسیمات دیگری نیز دارد. مثلا پشتون‌ها به دو قبیله‌ی بزرگ غلزایی و درانی تقسیم می‌شوند. این دو قبیله‌ی بزرگ از قدیم با همدیگر بر سر منازعه و دعوا هستند. تنش‌های ناشی از تضاد و اختلاف‌های دو قبیله‌ی مذکور، ریشه‌ی اصلی و جدی منازعه‌ی داخلی افغانستان است. چنین برخوردها در میان سایر گروه‌های قومی مهم افغانستان نیز دیده می‎شود. جنگ‌سالاران و رقابت‌های میان‌فردی-عنصری در داخل گروه‌های قومی در به میان آمدن نزاع‌ها نقش برجسته داشته‌اند. هریک از این کش‌مکش‌ها در تقسیم و اختلافات کشور سهمی گرفته‌اند. چنین محیطی افغانستان را به‌ سوی قوم‌گرایی شدید سوق داده است، طوریکه هر گروه قومی خواستار رهبری کشور از میان قوم خودش است.

بر علاوه، جغرافیای افغانستان باعث فاصله‌ی گروه‌های قومی از همدیگر شده است. افغانستان دارای کوه‌پایه‌های بزرگ و دشت‌های وسیع می‌باشد. چنین جغرافیا، حتا در درون گروه‌های کوچک قومی جدایی افکنده است. به‌‌عنوان نمونه، ممکن است دو گروه از تاجیکان با کوهی در میان، در دره‌های هم‌جوار زندگی کنند. بدین‌ترتیب، آن‌ها احتمالا قادر به شناخت و فهم [گویش‌های] یکدیگر نمی‌باشند. کم نیستند مردمانی که متعلق به گروه قومی و زبانی واحد هستند، اما به علت ویژگی‌های جغرافیایی زیستگاه‌شان از گویش‌های متفاوت برخوردارند. خیلی از این گروه‌های قومی فرعی از همدیگر نارضایتی دارند که در نتیجه منجر به درگیری‌های ناگهانی و انفرادی میان آن‌ها می‌شود.

سلسله‌مراتب حس تعلقی افغان‌ها از نظر تاریخی و فرهنگی برعکس غربی‌ها است؛ غربیان در گام نخست خود را به کشور سپس به ولایت، شهر و سر انجام به فامیل خویش، منتسب می‌دانند، اما افغان‌ها اول به فامیل سپس فامیل بزرگ‌تر، طایفه، قبیله، قوم و در آخر به بخشی از افغانستان احساس تعلق می‌کنند. چنین ویژگی‌ای بر اختلاف‌های قومی در کشور می‌افزاید و ضرورت به یک حکومت محلی قوی را تقویت می‌بخشد. در واقع، این امر منجر به خوش‌بینی مردم در قبال حکومت‌داری محلی و تنفر از تأثیر بیرونی بر آن شده است.

حکومت‌داری محلی افغانستان بر پس‌زمینه‌های فامیلی، طایفه‌ای، قبیله‌ای و قومی استوار است که در بسیاری از محرک‌ها ترکیب آن شبیه یک سیستم فدرال می‌باشد. افغان‌ها موضوعات روزمره و معمول را در پایین‌ترین سطح حکومت حل‌وفصل می‌کنند و به موضوعات مهم از طریق جرگه یا جلسه‌ای از رهبران طایفه و قبیله می‌پردازند.

فدرالیسم و مناطق خودمختار:

فدرالیسم

فدرالیسم یک فلسفه‌ی سیاسی و ساختار حکومتی است که بر تقسیم قدرت میان سطوح مختلف دولت تأکید می‌کند. گسترش استفاده از فدرالیسم در قرن‌های بیست و بیست‌یکم نشان‌دهنده‌ی نقطه‌ی قوت نظام نامبرده می‌باشد. این سیستم به صورت گسترده در جهان، به‌ویژه در کشورهای اروپایی و ایالات متحده‌ی امریکا، به کار گرفته می‌شود. فدرالیسم توانایی ایجاد توازن در میان منافع متنوع و متضاد را دارد. فدرالیسم از طریق ایجاد مجموعه‌ای از گزینه‌ها برای همکاری میان ملت-دولت‌ زمینه‌ی تأمین محیط سالم، صلح‌آمیز و باثبات اجتماعی و سیاسی را فراهم می‌سازد. همزمان با اینکه افراد/ایالت‌ها در کُل بزرگ‌تری [به نام دولت ملی] ادغام می‌شوند، وجود توازن برای حراست و حفاظت از ویژگی‌ها و ارزش‌های آن‌ها، یک امر ضروری است؛ زیرا هدف فدرالیسم تهیه‌ی امکانات برای مردم با حفظ هویت و ارزش‌های‌شان می‌باشد.

همچنان فدرالیسم از طریق شیوه‌های گوناگون توزیع قدرت در سطوح مختلف حکومت‌داری، فرصت حل منازعات را فراهم خواهد کرد. اخیرا پیرامون فدرالیسم، به دلیل توانایی بالقوه‌ی آن در راستای کاهش منازعات قومی و اقلیتی پیش از رسیدن به جنگ‌های خونین، مطالعات زیادی انجام شده است. فدرالیسم با ظرفیتی که دارد، تنوع فرهنگی مردمی را حفظ نموده و برای آن‌ها حق حاکمیت داخلی قایل است. این امر افزون بر حفاظت از حقوق‌ بشری اقلیت‌ها، روزنه‌ی ابراز نارضایتی‌های‌شان را در برابر کم‌کاری‌ها و نواقص دولت باز می‌گذارد.

فدرالیسم خالی از مشکلات نیست، به‌ویژه اگر مناطق یا ایالت‌های فدرال براساس مشخصات و زمینه‌های قومی ایجاد شوند. اگر چنین کاری صورت گیرد، ممکن است احساسات جدایی‌طلبانه در میان ایالت‌ها افزایش یابند. این امر غالبا وقتی اتفاق می‌افتد که مناطق فدرال به‌جای توجه به حکومت مرکزی به ملت-دولت جداگانه‌ای فکر کنند که معرّف هویت قومی آن‌ها است.

همچنان این کار می‌تواند قطبی‌سازی فرهنگی را به دنبال داشته باشد که در نتیجه‌ی آن فاصله‌ی بیش‌تری میان مناطق فدرال ایجاد شود. چالش‌های مذکور می‌توانند سبب تنش‌ها و فعالیت‌های بی‌ثبات‌کننده‌ی بیشتر گردند. فدرالیسم مبتنی بر تقسیمات منطقه‌ای به‌جای فدرالیسم مبتنی بر مرزبندی‌های قومی، گزینه‌ی موفقی برای کاهش مشکلات نام‌برده بوده است.

مناطق خودمختار

منطقه‌ی خودمختار به منطقه‌ای در داخل یک کشور گفته می‌شود که درجه‌ی مشخصی از خودمختاری توسط دولت برای آن داده می‌شود. این مناطق ممکن است به دلایل سیاسی، قومی یا جغرافیایی در درون یک ملت-دولت به‌وجود بیایند. مناطق خودمختار ممکن است در پیرامون یک منطقه، دولت فرعی، یک شهر و یا تقسیمات جغرافیایی شکل گیرند. منطقه‌ی کردستان عراق، مناطق خودمختار در بلژیک و ولایات در اسپانیا، نمونه‌هایی از مناطق خودمختار می‌باشند.

مناطق خودمختار عموما در چارچوب یک سیستم فدرال پیدا می‌شوند. بخشی از دلایل این امر، به توانایی ذاتی فدرالیسم در توزیع و تقسیم قدرت در سطوح مختلف حکومت و حل مسالمت‌آمیز منازعات بر می‌گردد. به مناطق خودمختار منحیث نمونه‌هایی از توانایی حکومت‌های فدرال در امر تأمین مشارکت وسیع‌تر و حفاظت از حقوق اقلیت‌های سیاسی و قومی، دیده می‌شود.

در خیلی از کشورها اقلیت‌های قومی و سیاسی در سراسر کشور پراکنده‌اند. در چنین حالتی یک سیستم ساده‌ی فدرال می‌تواند به نیازهای تمام شهروندان رسیدگی کند. در کشورهایی‌که اختلافات قومی با تقسیمات جغرافیایی همراه است، استفاده از مناطق خودمختار به کاهش بیش‌تر تنش‌ها کمک کرده است. تجربه نشان داده است که در بسیاری از فرهنگ‌ها، موقعیت جغرافیایی معرّف و حافظ هویت مردم پنداشته می‌شود. مردم منطقه وقتی از کسی که او را به‌‌عنوان رهبر یا نماینده‌ی خویش تعیین می‌کنند شناخت همه‌جانبه داشته باشند، باور می‌کنند که صدای‌شان شنیده می‌شود. رهبر چنین مناطق موضوعات محلی را به سطح ملی مطرح می‌کند. لذا، برای از بین بردن تنش‌ها و دست‌یافتن به مشارکت بیش‌تر در ملت-دولت‌هایی با چنین تقسیمات قومی و جغرافیایی، تأکید بر استفاده از مناطق خودمختار ضروی است.

یکی از مثال‌های پیوند قومی به موقعیت جغرافیایی، مفهوم «منطقه» است. مفهوم منطقه بیشتر در خاور میانه کاربرد دارد، اما در بخش‌های مختلف کشورهای در حال توسعه نیز مورد استفاده قرار می‌گیرد. به زبان ساده، منطقه به مشترکات قوی بین گروه قومی خاص و یک موقعیت جغرافیایی دلالت می‌کند. منطقه در اثر بود‌وباش دراز‌مدت یک گروه قومی در یک ساحه‌ی جغرافیایی، شکل می‌گیرد.

مفهوم منطقه در میان گروه‌های قومی تاجیک، اوزبیک و هزاره حضور قوی داشته است. منطقه در تأسیس بخش‌های خودمختار در جاهای دیگر جهان نقش کمک‌کننده‌ی برجسته بازی کرده است. مناطق خودمختار، راه‌حل خوبی برای بسیاری از تنش‌های منطقه‌ای هستند، هرچند خالی از نقص نمی‌باشند. به همان اندازه‌ که مناطق مذکور برای حفاظت از گروه‌های قومی و سیاسی مفید تمام می‌شوند، به همان پیمانه می‌توانند اختلاف‌ها را توسعه ببخشند. صرف‌نظر از نواقص آن‌ها، مناطق خودمختار بهترین فرصت‌ها را برای موفقیت ملت‌های دارای تکثر قومی و سیاسی به بار آورده‌اند.

مطالعات موردی

این پژوهش با مطالعه‌ی کشورهای بلژیک، اسپانیا و کردستان عراق به توضیح جنبه‌های مثبت و منفی فدرالیسم با مناطق خودمختار می‌پردازد. بلژیک کشوری است که به علت گسترش تقسیمات داخلی ناشی از گروه‌های قومی و زبانی به لبه‌ی فروپاشی رسیده بود. اسپانیا نیز در راستای رسیدگی به نارضایتی‌های عمیق گروه‌های قومی نسبت به حکومت مرکزی، قدم‌هایی را برداشته است و سیستم حکومت‌داری فدرال با مناطق خودمختار توانسته است در قسمت کنترل احساسات جدایی‌طلبانه، مفید و موثر واقع شود. منطقه‌ی خودمختار کردستان عراق یکی دیگر از گزینه‌های مورد مطالعه‌ی ما است. تمرکز این نوشتار بر اقداماتی خواهد بود که حکومتی با استفاده از ایجاد مناطق خودمختار، در جهت کاهش تنش‌ها میان گره‌های قومی و جلوگیری از احساسات و افکار جدایی‌طلبانه و توقف فعالیت‌های شورش‌گرایانه، انجام داده‌است.

۱. بلژیک

بلژیک از سال ۱۹۸۱ بدین‌سو یک دولت فدرال است. بعضی عوامل تنش‌زا در جامعه‌ی سیاسی بلژیک منجر به ایجاد فدرالیسم شدند. یک، میان فرانسوی‌زبانان منطقه‌ی والونی در جنوب و هلندی‌‌زبان‌های منطقه‌ی فلمیش در شمال بلژیک فاصله‌ی گسترده‌ای به میان آمده بود (بلژیک متشکل از ۵۸٪ فلمیش، ۳۱٪ والونیایی و ۱۱٪ اقلیت‌های مختلط می‌باشد). تفاوت ایدیولوژی‌ها میان محافظه‌کاران کاتولیک و لیبرال‌های پروتستانت و نیز اختلاف‌ها میان باورمندان به اقتصاد بازار آزاد و سوسیالیست‌ها عوامل دیگری برای تنش‌ها و فدرالیزه‌شدن کشور نام‌برده بودند.

همه‌ی موارد بالا زمینه را برای جای‌گزینی سیستم تک‌ساختی مرکزی با سیستم فدرال و غیرمتمرکز مساعد ساختند که تدریجا خودمختاری بیشتر مناطق سه‌گانه‌ی مذکور را در بلژیک افزایش داد. هنگام تأسیس بلژیک در سال ۱۸۳۱، طبقه‌ی اشراف فرانسوی‌زبانان قادر بودند تا از قدرت‌شان در برابر ویلیام اول، پادشاه هلند، محافظت کنند. با آن‌که قانون اساسی جدید آزادی زبان‌ها را به رسمیت شناخته بود اما ویلیام می‌خواست زبان هلندی را بر ولایت‌های جنوب بلژیک تحمیل کند. این وضعیت منجر به تسلط فرانسوی‌زبان‌های والون‌نشین بر فلمیش شد.

علاوه بر این‌که والونی‌ها با زبان فرانسوی صحبت می‌کردند، تجارت نیز با همین زبان انجام می‌شد. بنابراین، اقلیت والون‌‌ها، بیشتر تجارت بلژیک را بر دست داشتند و مدیریت می‌کردند. نخبگان فلمیش و فرانسوی‌زبان هردو کاتولیک بودند و این پیوند مذهبی سبب شده بود تا واکنش‌ فلمیش‌ها در برابر فرانسوی‌زبان‌ها مسالمت‌آمیز‌تر باشد.

با آغاز صنعتی‌سازی بلژیک در سال ۱۸۵۰ توجه به اهمیت زبان بار دیگر به صحنه آمد. صنعتی‌سازی زمینه‌ی تماس دوام‌دار میان شهروندان در نقاط مختلف کشور را که پیش از این هیچ وابستگی‌ای به همدیگر نداشتند، به‌وجود آورد. موضوع زبان که قبلا به آن کم‌تر پرداخته می‌شد و اجتناب‌پذیر بود، اکنون به یک موضوع عمده و اصلی تبدیل شده بود. قوانین مشخص‌تری وضع شد که در نتیجه‌ی آن دو زبا‌نگی در ولایت‌های فلمیش و منطقه‌ی جنوبی والون به رسمیت شناخته می‌شد.

در سال ۱۸۹۳ با به رسمیت شناختن دو زبانگی از جانب اداره‌ی عمومی انتخابات، فلمیش به هدف رسید. واحد پولی بلژیک، مُهر، قوانین و اوراق اداری با هردو زبان (فرانسوی و هلندی) چاپ شدند. فلمیش با زبان مربوط به خودش دانشگاه‌ها تأسیس کرد و سرود ملی ساخت. فلمیش‌ها به حرکت خویش برای جدایی و رهایی بیشتر از سلطه‌ی والونی‌ها ادامه دادند تا این‌که برخورد بزرگ‌تری بین دو گروه مذکور پدید آمد.

در میانه‌ی جنگ‌های جهانی اول و دوم «اصل قلمرو» مطرح شد که اجازه می‌داد تا زبان‌های منطقه‌ای تقویت شده و توسط شهروندان مناطق مشخص شوند. بعد از جنگ جهانی دوم، انسجام سیاسی جنوب و شمال قوی‌تر گردید و مردم در چارچوب یک نهاد اتحادگرای سنتی بلژیکی دست‌به‌دست همدیگر دادند.

در سال‌های ۱۹۶۲ و ۱۹۶۳ براساس قوانین موضوعه، چهار قلمرو زبانی فلمیش، فرانسوی‌زبان، منطقه‌ی دو زبانه‌ی بروکسل (زبان‌های فرانسوی و فلمیش) و ساحه‌ی زبانی جرمن تأسیس شدند. در سال ۱۹۷۰، قانون اساسی بلژیک اصلاح و قلمرو‌های زبانی در آن درج گردیدند. برعلاوه، برای این‌که از هر نوع تهدید علیه اقلیت قومی والونی جلوگیری شود، «اصل اکثریت» در پارلمان منحل شد. در سال ۱۹۸۰، سه منطقه‌ی کنونی (والون، فلمیش و بروکسل) رسما در داخل حکومت ایجاد شدند. در داخل مناطق سه گانه‌ی یادشده، بلژیک به ده ولایت تقسیم شد. در سال ۱۹۸۸، احکام مربوط به تطبیق سیستم کاملا فدرال و چگونگی تعامل دولت فدرال با مناطق خودمختار در قانون تدوین شد. از آن‌زمان تا کنون دولت بلژیک محکم و متحد مانده است. بخش اجرایی دولت فدرال توسط شاه رهبری می‌شود. او فرمانده اعلای قوای مسلح است و در تعامل با قدرت‌های خارجی از بلژیک، به‌‌عنوان یک دولت، نمایندگی می‌کند. پادشاه قدرت حقیقی حکومتی ندارد. بخش عمده‌ی قدرت در دست نخست‌وزیر و کابینه است. شاه، صلاحیت تعیین نخست‌وزیر را دارد، اما عملا تعیین نخست‌وزیر در نتیجه‌ی ائتلاف‌سازی در درون قوه‌ی مقننه انجام می‌شود.

قوه‌ی مقننه‌ی حکومت بلژیک بنام پارلمان فدرال یاد می‌شود که مرکب از مجلس سنا و نمایندگان مردم از هر منطه‌ی فدرال می‌باشد. نمایندگان مردم برای چهار سال انتخاب می‌شوند و صلاحیت این را دارند تا برای حکومت رای عدم اعتماد بدهند و آن را مجبور به تشکیل دوباره کنند. مجلس سنا بر تصامیم اتاق نمایندگان حق وتو ندارد.

مناطق برای اداره‌ی امورشان دارای حکومت‌ها و مجلس‌های قانون‌گذاری جداگانه می‌باشند. همچنان مناطق فرعی، در درون مناطق فدرال، به علت تفاوت‌های زبانی از حکومت‌ها و مجلس‌های قانون‌گذاری جداگانه برخودار هستند. مناطق خودمختار فدرال می‌توانند مستقلانه با قدرت‌های خارجی پیمان ببندند یا آن را لغو کنند، قانون بسازند، نهادهای آموزشی و مناطق صنعتی‌شان را کنترل کنند و به نیازهای شهروندان‌شان رسیدگی نمایند. هرچند، هنوز عواید دولتی از جانب حکومت فدرال جمع‌آوری شده و سپس در میان مناطق تقسیم می‌شود.

سیستم فدرال بلژیک هم‌اکنون باچالش‌هایی روبه‌رو می‌باشد. مسأله‌ی میزان صلاحیت‌های مناطق خودمختار، یکی از آن چالش‌ها است. صلاحیت‌های مناطق خودمختار تنها در تئوری مطرح گردیده و عملا در قانون تعریف نشده‌اند. این بلاتکلیفی نارضایتی‌ها را نسبت به حکومت مرکزی بیشتر می‌سازد که در نتیجه‌ی آن منطقه‌گرایی افزایش یافته و بر دولت کنونی بلژیک تأثیرات مخرب به‌جای می‌گذارد. درگیری مستقیم میان مناطق بر سر تعامل با کشورهای خارجی نیز منجر به منطقه‌گرایی بیشتر خواهد شد. هرچند این موضوع بستگی به امروز ندارد، اما نوعی نارضایتی بالقوه می‌باشد که بر افق بلژیک نمایان گشته است.

از نظر اقتصادی، دولت فدرال بلژیک عوایدش را از طریق تکس‌هایی‌که مستقیما به مناطق خودمختار پرداخت می‌شوند بدست می‌آورد. این روش مقدار زیادی از پول‌ را برای اداره‌ی فدرال باقی نمی‌گذارد. علاوه برآن، براساس توافقی در سال ۱۹۹۸، مناطق خودمختار حق دارند تا در صورت عدم توانایی، مسئولیت‌های مالی را به حکومت فدرال واگذار کنند. چنین امری برای سلامت مالی حکومت فدرال کشوری که بدهی عمومی آن به ۱۳۰ ٪ تولید ناخالص داخلی‌اش رسیده باشد نشانه‌ی خوبی نیست و می‌تواند اختلافات را میان مناطق تشدید کرده و منطقه‌گرایی را تقویت کند.

مسأله‌ی دیگر در حکومت فعلی، سیستم رأی‌دهی تناسبی براساس جمعیت هر منطقه است. این کار عموما به ائتلاف‌های حزبی در میان مناطق خودمختار می‌انجامد که ممکن است ائتلاف‌های نامبرده هر لحظه‌ در میان قانون‌گذاران بلژیک تغییر کند و بدین‌ترتیب بر پیشبرد فعالیت‌ها و وظایف آن‌ها تأثیر منفی بگذارد.

چنان‌که توضیح داده شد، اگر مناطق خودمختار بدون درنظرداشت منافع کل کشور برای تصاحب قدرت و نفود در جهت منافع خویش تلاش کنند، فدرالیسم با مناطق خودمختار دچار چالش‌های زیادی می‌شود. حکومت فدرال باید به عوامل منفی منطقه‌گرایی، اختلاف‌های زبانی و قومی و توسعه‌ی اقتصادی متفاوت و نامتوازن رسیدگی کند. در تاریخ معاصر بلژیک چندین بار تجربه شده است که عوامل نامبرده توانسته‌اند این کشور کوچک را به‌هم بریزند و آن را در یک بی‌نظمی کامل نگهدارند. هرچند سیستم فدرال تا حد زیادی به این نارضایتی‌ها رسیدگی کرده است تا دولت را حفظ کند. توقع می‌رود با ادامه‌ی توسعه‌ی موفقانه‌ی کشور و اصلاح قوانین با جزییات بیشتر به این چالش‌ها رسیدگی شود.

توسعه‌ی اقتصادی بلژیک یکی دیگر از موفقیت‌هایی‌ست که از سیستم فدرال با مناطق خودمختار نشأت گرفته است. چنان‌که قبلا تذکر رفت، کُدگذاری قانونی تقسیمات درآمد و مالیات هنوز یک مسأله‌ی بر روی‌دست است. بااین‌حال، بلژیک پیش از اینکه به‌سوی فدرالیسم برود، به علت منافع اقتصادی متضاد به مسیر‌های متعددی سوق داد می‌شد. سیستم‌های اقتصادی کشاورزی و صنعتی در منطقه‌های مختلف کشور تهدیدی برای تشدید عوامل‌ تنش‌زا به شمار می‌رفتند. حرکت به طرف فدرالیسم با مناطق خودمختار در جهت تنش‌زدایی مفید تمام شد. در چارچوب احکام و مقررات نظارتی و قانونی هر منطقه سیستم اقتصادی و قوانین خویش را انتخاب می‌کند که به گونه‌ی برجسته در افزایش توسعه‌ی اقتصادی و درآمد سرانه و همچنان کاهش تنش‌های اقتصادی مفید واقع شده است. پس از همین تغییرات، نرخ رشد تولید ناخالص داخلی بلژیک بیشتر از هر زمان دیگر و بالاتر از تمام تخمین‌ها، افزایش یافته، معیار و سطح زندگی در این کشور را بهبود بخشید.

تجربه‌ی بلژیک نشان داد، مواردی که قبلا توضیح داده شدند چگونه بر استقرار یک دولت-ملت تأثیر منفی می‌گذارند. همچنان با مطالعه‌ی سیستم حکومت‌داری بلژیک درمی‌یابیم که چگونه از طریق یک سیستم فدرال می‌توانیم مسایل مورد منازعه را کاهش دهیم و مناطق فدرال را با هم متحد ساخته و سرانجام به یک دولت باثبات دست پیدا کنیم. یک قرن در برگرفت تا بلژیک به ثبات کنونی رسید و شاید در آینده به تقویت بیشتر حکومت‌داری ضرورت داشته باشد. ثبات و استقرار دولت به آسانی بدست نمی‌آید؛ رسیدن به این هدف زمان زیادی را در بر می‌گیرد- به‌ویژه در کشورهایی مثل بلژیک که با چالش‌های منطقه‌ای داخلی روبه‌رو هستند.

ادامه دارد…