اقتصاد سیاسی تبعیض: تجربه‌ی هزاره‌ها و چالش‌های عدالت اجتماعی

نویسنده: صدیقه ذکی، پژوهشگر اقتصاد

عدالت اجتماعی در دوران معاصر افغانستان دست‌کم در دو مقطع مهم به گفتمان رسمی دولت راه یافته است. نخست در دهه‌ی ۱۹۷۰–۱۹۸۰ میلادی که جریان‌های چپ‌گرا با الهام از الگوهای اقتصاد دولتی، وعده‌ی بازتوزیع رادیکال ثروت و برابری طبقاتی را مطرح کردند. دوم پس از سال ۲۰۰۱ که با ورود میلیاردها دالر کمک بین‌المللی و تدوین قانون اساسی شهروند‌محور، امید می‌رفت کشور مسیر یک «توسعه‌ی همه‌شمول» را بپیماید و تمام افراد و گروه‌ها بتوانند از منابع و فرصت‌های جدید بهره‌مند شوند. اما در هر دو مقطع، محرک‌های لازم برای تغییر ساختارهای نابرابر اقتصادی و اجتماعی فراهم نشد و پروژه‌های عدالت‌خواهی، پیش از آن‌که به سطح نهادی برسند، در میان بحران‌های امنیتی، تضادهای ایدئولوژیک، ناکارآمدی دولتی و رانت و فساد گسترده متوقف شدند. در این میان، هزاره‌ها که به‌دلیل سابقه‌ی طولانی تبعیض و محرومیت تاریخی بیشتر از دیگران به عدالت اجتماعی امید بسته بودند، نه از شعارهای برابری‌خواهانه‌ی چپ‌ها بهره‌ای بردند و نه سرمایه‌گذاری گسترده‌ی پس از ۲۰۰۱ توانست ساختارهای تبعیض‌آمیز و موانع نهادی محدودکننده برای این جامعه را از میان بردارد.

برای فهم چرایی استمرار نابرابری قومی باید به ریشه‌های تاریخی چرخه‌ی فقر و محرومیت هزاره‌ها در افغانستان توجه کرد. پالیسی‌های عبدالرحمان‌خان در دهه‌ی ۱۸۹۰، شامل کشتارهای گسترده، مصادره‌ی زمین و کوچ اجباری هزاره‌ها، نه‌تنها باعث تغییرات نفوس شد، بلکه ساختار مالکیت زمین و الگوی دسترسی به منابع تولید را برای نسل‌ها به زیان هزاره‌ها تعریف کرد. محرومیت تاریخی از مالکیت، آموزش رسمی و حضور در نهادهای دولتی سبب شد که «خط شروع» هزاره‌ها نسبت به سایر گروه‌ها به‌ شکل معناداری نابرابر باشد. این نابرابری سپس از طریق فقدان سرمایه‌ی انسانی، انباشت ناکافی سرمایه‌ی اقتصادی و حذف از بازارهای رسمی اشتغال بازتولید شد. افزون بر این، کلیشه‌های فرهنگی و گفتمان‌های فرودست‌ساز درباره‌ی هزاره‌ها مانعی جدی برای شکل‌گیری سرمایه‌ی اجتماعی «اعتمادبه‌نفس جمعی» بود که در ادبیات توسعه برای مشارکت اقتصادی و بلندپروازی اجتماعی ضروری است.

پس از ۲۰۰۱ انتظار می‌رفت که حضور جامعه‌ی جهانی و تصویب قانون اساسی جدید شهروند‌محور به گسترش ظرفیت‌های اقتصادی و اجتماعی منجر شود و همه‌ی اقشار مردم، به‌ویژه گروه‌هایی که با تبعیض تاریخی روبه‌رو بوده‌اند، به‌صورت متناسب از منافع توسعه بهره‌مند شوند. بر مبنای اصول عدالت اجتماعی، نخستین شرط تحقق برابری، دسترسی عادلانه به منابع براساس نقطه‌ی آغازین متفاوت گروه‌های اجتماعی است. به بیان دیگر، اگر گروهی در گذشته از حق تحصیل یا مشارکت سیاسی محروم بوده است، عدالت ایجاب می‌کند که سهولت‌ها و فرصت‌های بیشتری برای ورود به آموزش، بازار کار و ساختارهای اداری در اختیار آن قرار گیرد؛ یا اگر جامعه‌ای با فقر مزمن مواجه است، باید سهم بیشتری از منابع عمومی به آن اختصاص یابد تا بتواند «خط شروع» خود را با دیگران برابر سازد.

اما این شرط بنیادی عدالت در مناطق هزاره‌نشین هرگز تحقق نیافت. اقتصاد سیاسی دوران جمهوریت به‌ سرعت به ساختاری رانت‌محور تبدیل شد که در آن تخصیص منابع، بیشتر از آن‌که بر پایه‌ سنجش بازدهی اقتصادی یا کارآمدی اجتماعی باشد، تحت تأثیر مناسبات قومی، شبکه‌های قدرت و روابط غیررسمی تعیین می‌شد. در واقع، تصمیم‌گیری‌ها درباره‌ی پروژه‌های زیربنایی و توسعه‌ای و حتا میزان بودجه‌ی عادی هر نهاد، به‌ جای آن‌که براساس نیاز واقعی یا تحلیل هزینه-فایده باشد، عمدتا تابع چانه‌زنی سیاسی، قومیت و میزان نفوذ رهبری نهاد و سطح دسترسی وی به نهادهای تصمیم‌گیر بود. این وضعیت سبب شد که «شبکه‌های دسترسی» و «غیررسمی‌سازی تصمیم‌گیری» در حوزه‌ی زیربنا و بودجه، «خصوصی‌سازی امر عمومی» را جایگزین ارائه‌ی کالای عمومی کند.

در نتیجه‌ی این ساختار رانتی، ولایت‌هایی چون بامیان و دایکندی که براساس شاخص‌های توسعه‌ای از محروم‌ترین و نیازمندترین مناطق افغانستان بودند، نه‌تنها سهم متناسبی از زیربناهای ملی دریافت نکردند، بلکه عملا در ردیف ولایت‌های درجه‌چندم قرار گرفتند و حتا گاه از روند توسعه کنار گذاشته شدند. این نابرابری در حالی رخ داد که مناطق هزاره‌نشین، به‌ویژه بامیان، در شمار امن‌ترین و کم‌ریسک‌ترین ولایت‌ها برای اجرای پروژه‌های دولتی به شمار می‌رفتند و منطق اقتصادی ایجاب می‌کرد که در اولویت سرمایه‌گذاری‌های عامه قرار گیرند. اما در عمل، ولایت‌هایی که از نظر امنیتی آسیب‌پذیرتر و پرهزینه‌تر بودند، به‌دلیل برخورداری از نمایندگی سیاسی قوی‌تر یا اتصال به شبکه‌های قدرت قومی، سهم بیشتری از منابع را جذب کردند. نفوذ این شبکه‌های قدرت به اندازه‌ای گسترده بود که حتا بسیاری از نهادهای بین‌المللی را نیز به این برداشت نادرست رسانده بود که تمرکز بیشتر منابع در مناطق ناامن می‌تواند امنیت را بهبود بخشد. در نتیجه، منطق توسعه‌محور که سرمایه‌گذاری عمومی را باید براساس «محرومیت تاریخی»، «مزیت هزینه‌ای» و «بازده اجتماعی» تنظیم می‌کرد، جای خود را به منطق «مدیریت امنیتی منابع» داد که عملا پاداش بیشتری برای ولایت‌های ناامن و بازتولید ناامنی ایجاد می‌کرد. در واقع، در این رویکرد داشتن امنیت بهتر عملا مانند یک «عدم مزیت» عمل می‌کرد و مناطق محروم مثل بامیان و دایکندی، با وجود نیاز مبرم و شرایط مساعد برای سرمایه‌گذاری، تنها به این دلیل که در تولید ناامنی و خشونت سهم نداشتند، در حاشیه قرار می‌گرفتند.

نمونه‌ی روشن این روند، تغییر مسیر پروژه‌ی برق توتاپ بود که از منظر اقتصادی، عبور خط برق از بامیان نه‌تنها هزینه‌ی نگهداری پایین‌تر داشت، بلکه به‌دلیل ثبات امنیتی می‌توانست تاب‌آوری شبکه‌ی ملی برق را افزایش دهد. ضمن این‌که براساس اصل استحقاق نیز در همان دوره، بامیان به‌دلیل متصل نبودن به شبکه‌ی برق ملی و اتکای کامل به تجهیزات شخصی مانند سولرهای کوچک خانگی، در زمره‌ی نیازمندترین ولایت‌ها برای سرمایه‌گذاری فوری در زیرساخت‌های انرژی قرار داشت. به‌رغم این شواهد، تغییر مسیر این پروژه یک‌بار دیگر نشان داد که چگونه «اقتصاد سیاسی قدرت» در افغانستان می‌تواند بر «منطق اقتصادی توسعه» غلبه کند. این نوع تصمیم‌گیری که در ادبیات توسعه به‌عنوان شکست تخصیص شناخته می‌شود، یکی از دلایل اصلی ناکامی افغانستان در کاهش نابرابری فضایی و تحقق عدالت اجتماعی بوده است.

به لحاظ تئوری، نظریه‌ی «قابلیت» آمارتیا سن چارچوب مفهومی روشنی برای تفسیر تجربه‌ی هزاره‌ها در افغانستان به دست می‌دهد. در نگاه سن، عدالت حتا فراتر از «توزیع منابع» است و به «توانایی واقعی افراد برای تبدیل منابع به زندگی ارزشمند» بستگی دارد. از این منظر، اگر تبعیض و خشونت یا ساختارهای رانتی مانع تبدیل منابع به فرصت شوند، عدالت نقض می‌شود، حتا اگر شاخص‌های کلان رشد به ظاهر مطلوب باشند. تجربه‌ی هزاره‌ها در افغانستان مصداق روشن این شکاف میان «منابع» و «قابلیت» است. در کنار محرومیت فضایی، حتا هنگامی که مردم از ولایت‌های محروم هزاره‌نشین برای تحصیل و دسترسی به خدمات به شهرهای بزرگ مهاجرت کردند نیز با موانع ساختاری جدی روبه‌رو شدند. در ظاهر، هزاره‌ها توانستند با وجود هزینه‌های سنگین مهاجرت به کلان‌شهرها و پرداخت شهریه‌های آموزشی قابل توجه، جهشی بی‌سابقه در تحصیلات عالی ایجاد کنند و مشارکت آموزشی خود را از یکی از پایین‌ترین سطوح تاریخی به یکی از بالاترین نرخ‌ها در میان اقوام افغانستان برسانند. اما اگر به نتایج این سرمایه‌گذاری عظیم فردی-گروهی نگاه کنیم، تفسیر متفاوتی به دست می‌آید. سرمایه‌گذاری آموزشی نیز مانند هر نوع سرمایه‌گذاری دیگری نیازمند بازدهی اقتصادی است؛ یعنی اگر امروز خانواده‌ای آخرین ذخیره‌ی مالی خود را صرف آموزش فرزندان‌شان کنند، انتظار دارند این سرمایه‌گذاری در آینده جریان درآمدی ایجاد کند؛ انتظاری که در بازار کار سیاسی‌شده و رانتی افغانستان کم‌تر امکان‌پذیر بود. در نبود شایسته‌سالاری و شفافیت در گزینش و استخدام افراد، اغلب معیارهای غیررسمی مانند شبکه‌های قومی، روابط شخصی و حتا معیارهایی مانند «راهنمای مخکش» عملا تعیین‌کننده‌ی استخدام بودند. حتا بسیاری از مؤسسات بین‌المللی فعال در افغانستان تحت تأثیر شبکه‌های قومی و روابط غیررسمی عمل می‌کردند و سهم هزاره‌ها در موقعیت‌های کلیدی، با وجود شایستگی علمی، بسیار ناچیز بود. در نتیجه، بازده اقتصادی آموزش برای خانواده‌های هزاره بسیار کم‌تر از میانگین اقوام دیگر بود؛ تفاوتی که محصول مستقیم تبعیض نهادی و اقتصاد سیاسی رانتی بود که در آن افزایش سرمایه‌ی انسانی لزوما به افزایش فرصت اقتصادی منجر نمی‌شد. به بیان دیگر، هزاره‌ها در مسیر توسعه از نقطه‌ای آغاز کردند که «خط شروع» آنان نابرابر بود و حتا زمانی که در مسیر پیشرفت شتاب گرفتند، ساختارهای قدرت و نظام تخصیص فرصت اجازه نداد سرمایه‌گذاری آنان به «قابلیت مؤثر» تبدیل شود.

با وجود تمامی این چالش‌ها، خانواده‌های هزاره باز هم حاضر بودند برای آموزش سرمایه‌گذاری کنند، زیرا آموزش را تنها مسیر خروج از چرخه‌ی فقر بین‌نسلی و راهی برای بازسازی عزت‌نفس جمعی می‌دانستند. اما تبعیض ساختاری تنها در عرصه‌ی آموزش و اشتغال باقی نماند و در نهایت به شکل بازدارنده‌تری بازتولید شد. تبعیض امنیتی و حملات هدفمند علیه مکتب‌ها، آموزشگاه‌ها و اجتماعات هزاره‌ها، به‌ویژه در غرب کابل، عملا «قابلیت آموزش» را مختل کرد و هزینه‌ی روانی، مالی و اجتماعی تحصیل را به‌شدت افزایش داد. این حملات تنها بحران امنیتی نبودند، بلکه ضربه‌ای مستقیم به انباشت سرمایه‌ی انسانی به شمار می‌رفتند، زیرا به‌طور مستقیم موجب کاهش مشارکت دختران، افزایش هزینه‌های تحصیل، از بین رفتن انگیزه‌ی خانواده‌ها و در نهایت انسداد یکی از اصلی‌ترین مسیرهای خروج از فقر و نابرابری شدند. در مدل سن، آموزش یکی از «قابلیت‌های بنیادی» برای ایجاد توانمندی و مشارکت اقتصادی است و هرگونه اختلال در آن به معنای اختلال در آینده‌ی اقتصادی کل جامعه است. بنابراین، حملات هدفمند علیه هزاره‌ها نه فقط خشونت فیزیکی، بلکه حذف سیستماتیک آنان از چرخه‌ی توسعه و تولید سرمایه‌ی انسانی بوده است.

پس از ۲۰۲۱ و با استقرار مجدد حاکمیت طالبان، فرودستی هزاره‌ها وارد مرحله‌ای تازه و شدیدتر شد. این جامعه که در دودهه‌ی جمهوریت بیش از هر گروه دیگری بر آموزش، جامعه‌ی مدنی و مشارکت دموکراتیک سرمایه‌گذاری کرده بود، به‌ یک‌باره با شرایطی مواجه شد که زیرساخت‌های حداقلی پیشرفت اجتماعی‌اش را در هم فرو ریخت. به‌رغم تمام تلاش‌ها، تا پایان دوره‌ی جمهوریت بخش بزرگی از خانوارهای هزاره همچنان در مشاغل بی‌ثبات، اقتصاد غیررسمی و بخش‌های کم‌درآمد قرار داشتند و سرمایه‌ی انسانی عظیمی که در دودهه‌ی اخیر ایجاد کرده بودند، فرصت تبدیل شدن به سرمایه‌ی اقتصادی و سیاسی پایدار را پیدا نکرده بود. بنابراین، تاب‌آوری اقتصادی-اجتماعی هزاره‌ها نسبت به بسیاری از گروه‌های دیگر پایین‌تر بود، چرا که تبعیض انباشته‌ی دو سده‌ی گذشته در دودهه‌ی آزادی نسبی قابل جبران نبود. طالبان نیز با وضع تبعیض‌های شدید قومی و محدودیت‌های مذهبی، دسترسی هزاره‌ها را به بازارهای کار دولتی و خصوصی، خدمات عمومی و فرصت‌های اقتصادی بیشتر تحت فشار قرار دادند. نتیجه آن بود که شکاف میان سرمایه‌ی انسانی تولیدشده و فرصت‌های واقعی قابل‌دستیابی از هر زمان دیگر عمیق‌تر شد؛ وضعیتی که در ادبیات اقتصاد سیاسی از آن با عنوان «انسداد ساختاری مسیر صعود» یاد می‌شود، یعنی زمانی که افراد حتا با برخورداری از مهارت و تحصیلات بالا، امکان تبدیل آن به موقعیت اقتصادی-اجتماعی را نمی‌یابند.

به‌طور خلاصه، بررسی تجربه‌ی تاریخی و معاصر افغانستان نشان می‌دهد که کشور با مفهوم عدالت اجتماعی فاصله‌ای عمیق دارد. بدیهی است مفهومی که جوهره‌ی اصلی آن برابری در فرصت‌های اقتصادی، امنیت، آموزش، مشارکت و کرامت انسانی است، در کشوری که ساختار آن براساس برتری‌جویی‌های قومی و امتیازهای تباری بنا شده است، نمی‌تواند جایگاهی داشته باشد. مرور کارنامه‌ها و سیاست‌های حکومت‌های مختلف افغانستان، با وجود تفاوت در ایدئولوژی و شعار، نشان می‌دهد که هیچ‌یک نتوانسته‌اند ساختارهای ریشه‌دار تبعیض، نابرابری و انحصار تصمیم‌گیری را اصلاح کنند. گروه‌های به‌حاشیه‌رانده‌شده مانند هزاره‌ها که مسیر توسعه را با «خط شروع نابرابر» آغاز کرده‌اند و در دودهه‌ی اخیر به بهای فقر، مهاجرت داخلی و سرمایه‌گذاری سنگین خانوادگی در آموزش، سرمایه‌ی انسانی بزرگی انباشت کرده‌اند، همچنان با انسداد ساختاری مسیر صعود روبه‌رو هستند و نمی‌توانند این سرمایه را به فرصت‌های اقتصادی و اجتماعی پایدار تبدیل کنند. چشم‌انداز عدالت اجتماعی در افغانستان نیز چندان امیدوارکننده به نظر نمی‌رسد؛ زیرا تا زمانی که نهادها رانتی باقی بمانند، سلسله‌مراتب قدرت قومی و انحصارگرایانه باشد و تخصیص منابع تابع چانه‌زنی و نفوذ سیاسی باشد، عدالت اجتماعی همچنان دست‌نیافتنی خواهد ماند.