نویسندگان: داکتر صادق باقری و محمدامیر پویا
۷. ایده محوری مقاله: از حل اختلاف مرزی به بیاهمیتسازی اقتصادی مرز
نوآوری اصلی این مقاله در تغییر زاویه تحلیل از «حل مستقیم اختلاف مرزی» به «مدیریت اقتصادی مرز» نهفته است. در منازعهی افغانستان و پاکستان، تمرکز مستقیم بر حل نهایی وضعیت حقوقی خط دیورند معمولا با حساسیتهای تاریخی، سیاسی و هویتی همراه میشود و ظرفیت عملی آن برای تولید توافق پایدار محدود است. بنابراین، مقالهی حاضر به جای ورود به داوری حقوقی دربارهی شناسایی یا عدم شناسایی خط دیورند، از راهبردی استفاده میکند که میتوان آن را «کاهش اهمیت تعارضزای مرز از طریق همگرایی اقتصادی» نامید. در ادبیات مطالعات مرزی، مرزها صرفا خطوط ثابت جغرافیایی دانسته نمیشوند، بلکه فرآیندهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی اند که میتوانند هم تولیدکنندهی جدایی و بیاعتمادی باشند و هم در صورت مدیریت نهادی، به فضای تعامل و پیوند تبدیل شوند (Newman & Paasi, 1998, pp. 186–207; Newman, 2006, pp. 171–186).
بر پایه این نگاه، مسألهی اصلی آن نیست که منازعهی مرزی فورا از نظر حقوقی حلوفصل شود؛ بلکه پرسش اساسی این است که چگونه میتوان کارکرد مرز را تغییر داد. مرزی که اکنون در بسیاری موارد بهعنوان ابزار فشار سیاسی، انسداد تجاری، کنترل امنیتی و بازتولید بیاعتمادی عمل میکند، میتواند از طریق طراحی یک رژیم اقتصادی مشترک به فضای تولید، تجارت، ترانزیت، اشتغال و منفعت متقابل تبدیل شود. این تغییر به معنای حذف مرز یا نفی حاکمیت ملی دو کشور نیست؛ بلکه به معنای کاهش نقش تعارضآفرین مرز و افزایش نقش اقتصادی و ارتباطی آن است. در چنین چارچوبی، مرز همچنان وجود دارد، اما کارکرد آن از جداسازی صرف به تنظیم همکاری و مبادله تغییر میکند.
عنصر نخست این ایده، ایجاد منطقهی اقتصادی فرامرزی در دو سوی مرز افغانستان و پاکستان است. این منطقه میتواند در قالب یک کریدور اقتصادی صلح طراحی شود که در آن تجارت، سرمایهگذاری، تولید، گمرک، حملونقل، انرژی، خدمات دیجیتال و بازارهای مشترک مرزی بهصورت هماهنگ مدیریت گردد. تجربه کریدورهای اقتصادی نشان میدهد که زیرساختهای حملونقل و اصلاحات مکمل در حوزه تجارت، شفافیت و مدیریت ریسک میتوانند هزینهی مبادله را کاهش داده و ظرفیت اتصال منطقهای را افزایش دهند (World Bank, 2019, p. xiii). اما این نتیجه زمانی بهدست میآید که کریدور صرفا به جاده یا مسیر عبور کالا تقلیل نیابد، بلکه به یک نظام نهادی و اقتصادی منسجم تبدیل شود.
عنصر دوم، حفظ حاکمیت ملی دو کشور است. کریدور اقتصادی صلح نباید بهگونهای طراحی شود که از نگاه افغانستان یا پاکستان، به معنای عقبنشینی از موضع سیاسی یا حقوقی دربارهی خط دیورند تلقی گردد. هدف این طرح، ایجاد یک رژیم همکاری اقتصادی است، نه تعیین وضعیت نهایی مرز. بنابراین، هر کشور حاکمیت خود را در قلمرو خویش حفظ میکند، اما در حوزههای مشخصی مانند گمرک، ترانزیت، سرمایهگذاری، حل اختلافات تجاری، صدور مجوزهای اقتصادی و مدیریت بازارهای مرزی با طرف مقابل هماهنگی نهادی ایجاد مینماید. این تفکیک میان «حاکمیت سیاسی» و «همکاری اقتصادی» برای کاهش حساسیت طرح ضروری است.
عنصر سوم، مدیریت مشترک اما غیرسیاسی و تکنوکراتیک است. یکی از ضعفهای اصلی روابط مرزی افغانستان و پاکستان آن است که تصمیمهای اقتصادی، به سرعت تحت تأثیر تنشهای سیاسی و امنیتی قرار میگیرند. برای جلوگیری از این وضعیت، کریدور اقتصادی صلح باید توسط نهاد مشترک، تخصصی، شفاف و پاسخگو مدیریت شود؛ نهادی که مأموریت آن نه حل اختلافات بزرگ سیاسی، بلکه تضمین جریان تجارت، کاهش موانع گمرکی، جذب سرمایهگذاری، رسیدگی به اختلافات قراردادی و حفظ منافع اقتصادی دو طرف باشد. ادبیات حکمرانی فرامرزی نیز نشان میدهد که مناطق مرزی برای توسعهی پایدار به حکمرانی چندسطحی، هماهنگی نهادی، حمایت سیاسی و سازوکارهای اجرایی پایدار نیاز دارند (OECD, 2024).
عنصر چهارم، ایجاد رژیم حقوقی خاص برای تجارت، سرمایهگذاری، گمرک و حل اختلافات است. اگر قواعد حقوقی کریدور مبهم باشد، سرمایهگذاران اعتماد نمیکنند، تاجران با ریسک بالا روبهرو میشوند و هر اختلاف کوچک میتواند به بحران سیاسی تبدیل گردد. ازاینرو، کریدور باید دارای مقررات مشخص دربارهی تعرفهها، ترخیص کالا، ثبت شرکتها، انتقال سرمایه، مالکیت، معافیتهای مالیاتی، بیمه سرمایهگذاری و داوری تجاری باشد. این رژیم حقوقی خاص میتواند بدون ورود به بحث شناسایی خط دیورند ایجاد شود؛ زیرا موضوع آن نه تعیین مرز، بلکه تنظیم فعالیت اقتصادی در منطقهی مرزی است.
عنصر پنجم، پیوند دادن امنیت مرزی با اشتغال، تجارت، زیرساخت و رفاه محلی است. تجربهی مرز افغانستان و پاکستان نشان میدهد که امنیت صرفا با ابزار نظامی پایدار نمیشود. اگر مردم مرزی از فقر، بیکاری، نبود بازار رسمی و ضعف خدمات عمومی رنج ببرند، زمینهی اقتصاد غیررسمی، قاچاق و ناامنی بازتولید میشود. بنابراین، امنیت مرزی باید از مسیر ایجاد منفعت اقتصادی برای مردم محلی تقویت گردد. ایجاد بازارهای مشترک، مراکز آموزش تخنیکی، خوشههای تولیدی، گدامداری، ترانسپورت، خدمات مالی و فرصتهای شغلی میتواند مرزنشینان را به ذینفعان ثبات تبدیل کند.
بر این اساس، مقاله منازعهی حقوقی مربوط به خط دیورند را حل نمیکند و ادعای حل نهایی منازعهی حقوقی این مرز را هم ندارد. نوآوری مقاله در آن است که پیشنهاد میکند مسألهی مرز از سطح بحران امنیتی و منازعهی حقوقی فرسایشی به سطح مدیریت نهادی و اقتصادی منتقل شود. در این چارچوب، هدف آن است که هزینهی تنش افزایش یابد، منافع همکاری ملموس شود و مرز به تدریج از عامل بیثباتی به ابزار اتصال منطقهای تبدیل گردد. به بیان دیگر، کریدور اقتصادی صلح نه جایگزین کامل راهحل سیاسی، بلکه مرحلهای عملی برای اعتمادسازی، کاهش تنش و آمادهسازی بستر همکاری پایدار میان افغانستان و پاکستان است.
۸. مدل پیشنهادی کریدور اقتصادی صلح
مدل پیشنهادی «کریدور اقتصادی صلح» بر این فرض استوار است که اختلافات مرزی افغانستان و پاکستان، بهویژه مسألهی خط دیورند، در کوتاهمدت از مسیر حقوقی-سیاسی قطعی قابل حل نیست؛ اما میتوان کارکرد تعارضزای مرز را از طریق تولید منفعت اقتصادی مشترک کاهش داد. بنابراین، این مدل به جای ورود مستقیم به منازعهی حاکمیتی، مرز را از یک خط منازعهساز به یک پهنه همکاری اقتصادی، تجاری و انسانی تبدیل میکند. در این چارچوب، اصل بنیادین آن است که حاکمیت ملی دو کشور محفوظ بماند، اما بخش مشخصی از دو سوی مرز تحت یک رژیم همکاری اقتصادی، گمرکی، ترانزیتی و سرمایهگذاری خاص اداره شود. این منطق با رویکرد کریدورهای اقتصادی سازگار است؛ زیرا کریدور اقتصادی صرفا مسیر عبور کالا نیست، بلکه ترکیبی از زیرساخت، تسهیل تجارت، تولید، سرمایهگذاری، خدمات لجستیکی و پیوندهای نهادی است (Asian Development Bank [ADB], 2023). در چارچوب CAREC 2030 نیز تجارت، گردشگری و کریدورهای اقتصادی یکی از خوشههای عملیاتی اصلی معرفی شده و با زیرساخت، اتصالپذیری، زراعت، آب و توسعهی انسانی پیوند داده شده است (ADB, 2017; CAREC Secretariat, 2018).
۱.۸. قلمرو جغرافیایی کریدور
قلمرو جغرافیایی کریدور میتواند بهصورت یک «منطقهی اقتصادی فرامرزی» در دو سوی مرز افغانستان و پاکستان طراحی شود. بر پایه پیشنهاد اولیه، عرض تقریبی این منطقه میتواند در حدود ۲۰ کیلومتر در هر طرف مرز در نظر گرفته شود؛ اما این عدد نباید بهعنوان حکم قطعی تلقی گردد، بلکه باید بهمثابهی یک معیار ابتدایی و قابل تعدیل براساس امنیت، تراکم جمعیت، ظرفیت اقتصادی، وضعیت زمین، مسیرهای موجود، نقاط عبور رسمی و حساسیتهای سیاسی تعریف شود. در برخی نقاط، مانند تورخم، اسپینبولدک، چمن و غلامخان، ممکن است عرض عملیاتی کریدور کمتر یا بیشتر از این مقدار باشد؛ زیرا تراکم تجاری، وضعیت امنیتی و ظرفیت زیرساختی این گذرگاهها یکسان نیست.
از نظر حقوقی، این قلمرو نباید به معنای منطقهی بیحاکمیت یا تضعیف صلاحیت دولتها تفسیر شود. هر دولت در سمت خود صلاحیت سرزمینی، امنیتی و اداری خویش را حفظ میکند؛ اما برای فعالیتهای اقتصادی، تجاری، گمرکی، سرمایهگذاری و حل اختلافات، قواعد مشترک و هماهنگ ایجاد میشود. بنابراین، کریدور اقتصادی صلح در واقع یک «رژیم عملکردی مشترک» است، نه یک رژیم سیاسی مشترک. این تفکیک برای جلوگیری از حساسیتهای حاکمیتی ضروری است؛ زیرا هدف طرح، حل نهایی اختلاف مرزی نیست، بلکه کاهش آثار بحرانزای آن از طریق ایجاد منفعت اقتصادی مشترک است. این منطق با تجربههای منطقهای CAREC نیز همخوانی دارد که در آن اتصالپذیری، تسهیل تجارت، همکاری گمرکی و کاهش هزینههای مبادله، ابزارهای اصلی همکاری منطقهای دانسته میشود (CAREC Secretariat, 2018).
۲.۸. سطح اول: زیرساخت
نخستین سطح کریدور اقتصادی صلح، توسعهی زیرساختهای سخت و نرم است. بدون زیرساخت، کریدور به یک مفهوم سیاسی باقی میماند و به شبکه واقعی تولید و تجارت تبدیل نمیشود. زیرساختهای سخت شامل سرکهای معیاری، خطوط انتقال انرژی، پارکهای خورشیدی، مراکز بارگیری و تخلیه، انبارهای سردخانهای، مراکز لجستیکی، پایانههای ترانزیتی، بازارهای عمدهفروشی و تسهیلات گمرکی است. زیرساختهای نرم نیز شامل اینترنت پرسرعت، سیستمهای دیجیتال ثبت کالا، تجارت الکترونیک، پنجره واحد گمرکی، تبادل دادههای تجاری و نظام هماهنگ صدور مجوزها میشود.
در این سطح، الگوی CAREC اهمیت ویژه دارد؛ زیرا CAREC 2030 اتصال منطقهای را فقط در حملونقل خلاصه نمیکند، بلکه آن را با تجارت، گردشگری، زیرساخت، انرژی و توسعهی انسانی پیوند میدهد (ADB, 2017). همچنین، دستورکار یکپارچه تجارت CAREC تا ۲۰۳۰ بر دسترسی بیشتر به بازار، تنوعبخشی اقتصادی و تقویت نهادهای تجاری تأکید دارد و تسهیل تجارت، همکاری گمرکی و کاهش موانع غیرتعرفهای را از ابزارهای اصلی کاهش هزینههای تجارت میداند (CAREC Secretariat, 2018). از این منظر، کریدور پیشنهادی باید در مرحلهی نخست بر اتصال فیزیکی و دیجیتال تمرکز کند؛ زیرا ناامنی، توقف مرزی، ضعف گمرک، نبود سردخانه و نبود سیستم ردیابی کالا، هزینهی مبادله را افزایش داده و تجارت قانونی را بهسوی قاچاق یا مسیرهای بدیل سوق میدهد. بانک جهانی نیز در حوزه تسهیل تجارت و لجستیک تأکید میکند که هماهنگی مرزی، دیجیتالیسازی و تقویت شبکههای لجستیکی، تجارت را سریعتر، ارزانتر و قابل پیشبینیتر میسازد (World Bank, n.d.).
۳.۸. سطح دوم: سرمایهگذاری و تولید
سطح دوم کریدور باید بر تولید مشترک و سرمایهگذاری متمرکز باشد. اگر منطقه فقط محل عبور کالا باشد، منافع آن محدود به شرکتهای حملونقل و گمرکات میشود؛ اما اگر به محل تولید، پروسس، بستهبندی و صادرات مجدد تبدیل گردد، جوامع محلی نیز از آن نفع مستقیم میبرند. بر همین اساس، ایجاد خوشههای صنعتی کوچک و متوسط در دو سوی مرز پیشنهاد میشود. این خوشهها میتوانند در پنج حوزه اولویت داشته باشند: زراعت و صنایع غذایی، نساجی، معادن سبک، مونتاژ کالاهای مصرفی و بستهبندی و صادرات مجدد.
در بخش زراعت و صنایع غذایی، میتوان بر میوه خشک، سبزیجات، لبنیات، گوشت پروسسشده، زعفران، جلغوزه و محصولات باغداری تمرکز کرد. وجود سردخانه، بستهبندی معیاری و مسیر ترانزیتی سریع میتواند ارزش افزوده محصولات افغانستان و مناطق مرزی پاکستان را افزایش دهد. در بخش نساجی، ظرفیت نیروی کار ارزان، مهارتهای محلی و دسترسی به بازارهای دو کشور میتواند زمینهی تولید پوشاک، قالین، منسوجات سبک و محصولات چرمی را فراهم سازد. در بخش معادن سبک، هدف نباید استخراج بزرگمقیاس و مناقشهآمیز باشد، بلکه پروسس ابتدایی سنگهای ساختمانی، نمک، گچ، مرمر و مواد معدنی کمریسک میتواند در اولویت قرار گیرد. مونتاژ کالاهای مصرفی و بستهبندی مجدد نیز میتواند نقش پل میان واردات، تولید سبک و صادرات منطقهای را ایفا کند.
این سطح با یکی از اهداف اصلی CITA 2030 یعنی «تنوعبخشی اقتصادی» همخوان است؛ زیرا این دستورکار تأکید دارد که اعضای CAREC برای ادغام بهتر در اقتصاد جهانی باید از وابستگی به تجارت محدود و خامفروشی فاصله گرفته و پیوند خود را با زنجیرههای ارزش منطقهای و جهانی تقویت کنند (CAREC Secretariat, 2018). بنابراین، کریدور صلح زمانی موفق میشود که از مسیر ترانزیتی به «پهنه تولیدی» تبدیل شود؛ یعنی کالا فقط از مرز عبور نکند، بلکه در دو سوی مرز ارزش افزوده، اشتغال و درآمد محلی ایجاد کند.
۴.۸. سطح سوم: تجارت و ترانزیت
سطح سوم مدل، تنظیم رژیم تجارت و ترانزیت است. در این بخش، کریدور باید با APTTA، مسیرهای CAREC و اصول عمومی تسهیل تجارت هماهنگ شود. موافقتنامهی تجارت ترانزیتی افغانستان و پاکستان، یا APTTA، چارچوب مهمی برای استفادهی افغانستان از بندرهای کراچی، قاسم و گوادر و همچنین تنظیم عبور کالا میان دو کشور فراهم کرده است (Government of Pakistan & Government of Afghanistan, 2010). بااینحال، تجربهی عملی نشان داده است که مشکلاتی مانند توقف مرزها، ضمانتنامههای بانکی، ضعف بیمه، تأخیر گمرکی، تنش سیاسی و نبود اعتماد نهادی، ظرفیت این موافقتنامه را محدود ساخته است. بنابراین، کریدور اقتصادی صلح نباید صرفا تکرار APTTA باشد، بلکه باید مکمل اجرایی و محلی آن عمل کند.
در این سطح، پنج ابزار عملی پیشنهاد میشود. نخست، ایجاد گمرکات یکپارچه یا حداقل گمرکات هماهنگ در نقاط اصلی عبور؛ بهگونهای که اسناد، ارزیابی ریسک، بازرسی و ترخیص کالا تا حد امکان همزمان و دیجیتال انجام شود. دوم، تعریف مسیرهای لجستیکی مشترک با اولویت برای کالاهای تولیدشده در منطقهی کریدور. سوم، کاهش یا حذف تعرفه برای کالاهایی که در محدوده کریدور تولید، پروسس یا بستهبندی شدهاند؛ مشروط بر رعایت قواعد مبدأ و جلوگیری از سوءاستفاده تجاری. چهارم، ایجاد سیستم دیجیتال ردیابی کالا از مبدأ تا مقصد، تا نگرانیهای امنیتی و قاچاق کاهش یابد. پنجم، هماهنگی با مسیرهای CAREC و ظرفیتهای APTTA برای اتصال افغانستان به بندرهای پاکستان و اتصال پاکستان به آسیای مرکزی.
این ابزارها با موافقتنامهی تسهیل تجارت سازمان تجارت جهانی نیز سازگار است؛ زیرا این موافقتنامه بر تسریع جابهجایی، ترخیص و رهایی کالا، از جمله کالاهای ترانزیتی، تأکید دارد و استفاده از پردازش پیش از ورود، پرداخت الکترونیک، مدیریت ریسک، پنجره واحد و همکاری گمرکی را تشویق میکند (World Trade Organization [WTO], 2017). بنابراین، منطق حقوقی کریدور باید بر کاهش زمان، کاهش هزینه، شفافیت، دیجیتالیسازی و مدیریت ریسک استوار باشد، نه بر کنترلهای تکراری و سیاسیشده.
۵.۸. سطح چهارم: مشارکت مردمی و نیروی انسانی
سطح چهارم، بعد اجتماعی و انسانی کریدور است. کریدور اقتصادی صلح فقط زمانی میتواند اثر پایدار بر کاهش تنش مرزی داشته باشد که مردم مرزنشین در آن ذینفع مستقیم باشند. اگر منافع کریدور در سطح دولتها، شرکتهای بزرگ یا شبکههای محدود تجاری باقی بماند، جوامع محلی آن را پروژهای بیرونی تلقی خواهند کرد. بنابراین، مشارکت مردمی باید در متن مدل قرار گیرد، نه در حاشیه آن.
در این سطح، چند سازوکار قابل طرح است: ایجاد بازارهای مشترک مرزی برای تجارت خرد و متوسط؛ صدور کارت هویت اقتصادی منطقهای برای تاجران کوچک، کارگران فنی، رانندگان، باربران و تولیدکنندگان محلی؛ ایجاد مراکز مشترک آموزش تخنیکی و حرفهای؛ و تعیین سهمیه یا اولویت استخدام برای باشندگان دو سوی مرز. کارت هویت اقتصادی نباید تابعیت یا وضعیت حقوقی سیاسی افراد را تغییر دهد، بلکه فقط مجوز فعالیت اقتصادی محدود در محدوده کریدور باشد. این کارت میتواند شامل مشخصات بیومتریک، سابقه فعالیت، نوع جواز، سطح دسترسی و اعتبار زمانی مشخص باشد تا هم تجارت محلی تسهیل شود و هم نگرانیهای امنیتی مدیریت گردد.
مراکز تخنیکی و حرفهای نیز باید با نیازهای واقعی کریدور هماهنگ باشند؛ مانند آموزش لجستیک، بستهبندی، تجارت دیجیتال، حسابداری کوچک، ترمیم وسایط، انرژی خورشیدی، سردخانهداری، صنایع غذایی، نساجی و مدیریت زنجیره تأمین. این رویکرد با منطق توسعهی انسانی در CAREC 2030 سازگار است؛ زیرا همکاری منطقهای زمانی پایدار میشود که اتصال فیزیکی با مهارت، اشتغال، رفاه محلی و اعتماد اجتماعی همراه گردد (ADB, 2017; CAREC Secretariat, 2018). در نهایت، ارزش صلحآفرین کریدور در همین نقطه آشکار میشود: مرز وقتی از منبع بیکاری، قاچاق، ناامنی و بیاعتمادی به منبع کار، بازار، مهارت و درآمد تبدیل شود، ظرفیت تولید بحران در آن کاهش مییابد.
در مجموع، مدل کریدور اقتصادی صلح یک راهحل جایگزین برای حل حقوقی اختلاف مرزی نیست، بلکه یک چارچوب عملگرایانه برای کاهش شدت تعارض است. این مدل با حفظ حاکمیت دو کشور، ایجاد رژیم اقتصادی خاص، توسعهی زیرساخت، تولید مشترک، تسهیل تجارت، دیجیتالیسازی گمرکات و مشارکت مستقیم جوامع مرزی، میتواند مرز افغانستان و پاکستان را از خط بحران به منطقهی منفعت مشترک تبدیل کند. نوآوری اصلی مدل در همین تغییر زاویه دید است: به جای آنکه مرز ابتدا حل شود تا اقتصاد فعال گردد، اقتصاد فعال میشود تا مرز بهتدریج اهمیت تعارضزای خود را از دست بدهد.
ادامه دارد…
