شورای عالی مصالحه و ‌نگاه حداکثری به پروسه‌ی صلح؟

شورای عالی مصالحه و ‌نگاه حداکثری به پروسه‌ی صلح؟

بررسی گزارش پژوهشی مرکز مطالعات استراتژیک صلح

شورای عالی مصالحه‌ی ملی و مرکز مطالعات استراتژیک صلح در ماه اخیر گزارشی را در پیوند به توافق‌نامه‌‌ی صلح منتشر کرده‌اند. این گزارش کوتاه با موضوع محوری صلح افغانستان به موضوعات «انتخابات زودهنگام یا حکومت گذار»، «مدل‌های حکومت گذار و موقت»، «تجربه‌ی اداره موقت در افغانستان»، «تمرکز‌زدایی یا تمرکزگرایی»، «نقش زنان در فرآیند صلح»، «شورای عالی فقه اسلامی»، «آتش‌بس» و در نهایت «پیشنهادات گزارش» پرداخته است.

گزارش پژوهشیِ شورای عالی مصالحه، پاسخ خیلی متفاوت از آنچه که در ادبیات این روزهای صلح و منازعه‌ی جاری وجود دارد، به مسائل مورد نظر نداده است. گزارش مذکور بیشتر به «دیدگاه‌های این شورا» می‌ماند تا یک گزارش تحقیقی. چرا که گزارش‌های تحقیقی، عموما روشمند و براساس اسلوب‌های علمی و پژوهشی استوار است. درحالی‌که این گزارش فاقد شاخص‌های پژوهشی است. با این همه برخی موضوعات مورد بحث در این گزارش و نوع نگاه این شورا به موضوعاتی مانند «انتخابات زودهنگام»، «شورای عالی فقه اسلامی»، «نقش زنان در فرایند گفت‌وگوهای صلح»، «مکانیزم‌های تمرکززدایی از قدرت» در نوع خود قابل تأمل و حاکی از تفاوت با پاسخ‌های سایر نهادها و جریان‌های سیاسی و اجتماعی جامعه است.

انتخابات زودهنگام یا حکومت گذار

نویسندگان گزارش در این بخش به موضوع انتخابات و حکومت موقت پرداخته‌اند. آن‌ها اشاره می‌کنند که انتخابات یکی از مهم‌ترین ابزارهای انتقال قدرت و مشارکت سیاسی در یک جامعه‌ی دموکراتیک است. شهروندان به وسیله‌ی آن اراده خویش را در تعیین سرنوشت و شکل‌گیری نهادهای سیاسی ابراز می‌کنند. کشورها برای این‌که مرحله‌ی بحران سیاسی، جنگ داخلی و حکومت‌های خودکامه‌ی گذشته را ترک کنند و به آینده‌ی روشن دست‌ یابند، تن به تشکیل حکومت موقت می‌دهند. گزارش به نقل از یوسی شایین، آورده است که در رأس جستارهای وابسته به ایجاد حکومت‌های گذار، مسأله‌ی ثبات از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده است. همچنین به نقل از مایکل روزنفلد، نویسندگان معتقدند که گذار از خودکامگی و یکه‌سالاری به‌سوی دموکراسی، دلیل مهم و توجیه قابل دفاع برای ایجاد حکومت موقت است.

مدل‌های حکومت گذار و موقت

در این بخش، گزارش به تجربه‌ی حکومت‌های موقت در برخی از کشورها مانند کمبودیا و تیمور شرقی می‌پردازد و مزایای استفاده از این نوع حکومت‌ را در این کشورها بررسی کرده است. گزارش مذکور همچنان این پرسش را مطرح می‌کند که همان‌گونه دولت موقت در به‌دست‌آوردن اهداف کوتاه‌مدت مثل تأمین صلح و ثبات در این کشورها به نتیجه‌ی ملموس، دست‌ یافته، آیا در درازمدت نیز در عرصه‌ی صلح و دموکراسی به گونه‌ی پایدار توانسته دستآوردی داشته باشد؟

در ادامه، گزارش به تجربه‌ی اندونزیا می‌پردازد که تجربه‌ی موفقی در زمینه‌ی تشکیل حکومت موقت برای دست‌یابی به ثبات سیاسی و کاهش خشونت داشته است. رژیم موقت اندونزیا ناشی از بحران دهه‌ی ۱۹۹۰ بود که در آن کارگران به اعتصاب گسترده دست زدند. این مسأله سبب شد تا بی‌نظمی و خشونت در این کشور تشدید یابد و در نتیجه، رییس‌جمهور در سال ۱۹۹۸ استعفا کند. نویسندگان معتقدند که در تشکیل حکومت موقت اندونزیا، جامعه ‌جهانی بیشتر به‌عنوان تسهیل‌کننده پروسه سهم گرفت تا دیزاین‌کننده آن و سازمان ملل تنها در تدویر انتخابات کمک کرد نه در چگونگی نوشتن قوانین آن. گزارش، نقل قولی از میکایل مالی در این زمینه می‌آورد که آنچه حکومت موقت اندونزیا به آن شباهت داشت، بیشتر مدل سرپرستی بود تا مدل شناخته‌شده و از پیش‌آماده‌شده.

تجربه‌ی اداره موقت در افغانستان

در این بخش از گزارش، نویسندگان به تجربه‌ی حکومت موقت در افغانستان می‌پردازند و به حکومت موقتی که بعد از سال ۲۰۰۱ تشکیل شد اشاره می‌کنند و آن را تجربه‌ی موفق ارزیابی می‌کنند. گزارش به نقل از جسیکا پیمبو می‌گوید «افغانستان نتوانست پس از ایجاد حکومت موقت، اقتدار مرکزی را به گونه‌ی درست آن احیا کند و این سبب شد تا کشور دوباره بی‌ثبات گردد.» همچنین به نقل از انتنیو دونینی می‌آورد که مشروعیت دولت در افغانستان اغلب مورد منازعه بوده است. چون اعمال قدرت و انتقال قدرت بیشتر به کابل و حاشیه‌های آن محدود شده است. درحالی‌که توقع مردم در محلات همواره موضوع حاشیه‌ای بوده است.

در ادامه، گزارش می‌افزاید که باور جمعی به طرح امریکا این است که نقض گسترده‌ی قانون اساسی از سوی مقامات حکومتی و گسترش بحران سیاسی، امنیتی و اقتصادی و سهیم‌شدن طالبان در ساختار آینده قدرت، توجیه قابل دفاع برای ایجاد دوباره‌ی حکومت موقت پنداشته می‌شود. اما باید توجه کرد که حکومت موقت به‌گونه‌ای حتم و بالذات سبب ثبات سیاسی و صلح پایدار در افغانستان نمی‌شود. نویسندگان گزارش اشاره می‌کنند که تجربه نشان داده حکومت‌های موقت، اغلب در کوتاه‌مدت پلی میان صلح و دموکراسی بوده‌اند. در درازمدت این مسأله بیشتر به قشر سیاسی جامعه برمی‌گردد تا منافع ملی کشور را در اولویت قرار داده و برای منازعات‌شان راه‌حل‌های مسالمت‌آمیزی جست‌وجو کنند.

در پایان این بخش، نویسندگان پیشنهاد می‌کنند تا در دوره‌ی پس از گذار به گستره‌ی اقتدار دولت، مشروعیت دولت، کیفیت انتخابات و نظام انتخاباتی که نقش آن در گزینش افراد، میزان مشارکت شهروندان، تقویت نظام حزبی، ثبات سیاسی و کارآمدی نظام بیش از هر مسأله دیگر توجه جدی شود تا افغانستان به ختم جنگ و صلح برسند.

تمرکززدایی یا تمرکزگرایی

نویسندگان به این باورند که با استفاده از فرصت تاریخی که با طرح توافق‌نامه‌‌ی صلح پیش آمده، تغییر نظام بسته و متمرکز به نظام غیرمتمرکز و کارا نیاز است. آن‌ها استدلال می‌کنند از آنجایی که نظام متمرکز سبب فساد، انحصار قدرت و کندی در ارائه خدمات دولتی می‌شود، توافق‌نامه‌‌ی صلح باید نه‌تنها به مساله تقسیم قدرت عمودی، بلکه به تقسیم افقی قدرت نیز بپردازد تا جلو منازعه قدرت گرفته شود و تجارب گذشته تکرار نشود. گزارشگران اشاره می‌کنند که رابطه‌ی تمرکززدایی با فساد مالی در دستگاه حکومتی کشورهای در حال توسعه یکی از موضوعات خیلی مهم است. نویسندگان گزارش با توجه به این مسأله، این پرسش را مطرح می‌کنند که چگونه تمرکززدایی سبب کاهش فساد در کشورهای در حال توسعه می‌شود؟ با نقل قولی از فیس‌من و گاتی، نویسندگان به این پرسش مطرح‌شده پاسخ داده‌اند. فیس‌من و گاتی بر این باورند هر زمانی که تمرکززدایی منشأ قانونی یافته، کاهش فساد مالی نیز به شکل بارزتری پدیدار گشته است. از جانبی هم از مهم‌ترین ویژگی‌های مثبت تمرکززدایی در کنار این‌که قدرت دولت مرکزی را کاهش می‌دهد، مشروعیت سیاسی و کارایی نظام حاکم را افزایش می‌دهد. بر همین اساس، نظارت آسان بر اعمال مدیران توسط مردم را فراهم ساخته و سبب همبستگی مردم و تضمین حقوق اقلیت‌ها می‌شود.

گزارش مذکور با استناد به مباحثی که مطرح می‌کند و با تکیه بر بحث تمرکززدایی، بر این است که دولت افغانستان در آینده قادر خواهد بود تا با سپردن بخشی از مسئولیت‌هایش به شهروندان در قالب دولت محلی، مشارکت واقعی در امور سیاسی – اداری را در سطح محل و در کشور فراهم کند. از این طریق زمینه‌ی تعامل و تعاون میان دولت و شهروندان فراهم می‌شود.

نقش زنان در فرآیند صلح

نویسندگان گزارش معتقدند که زنان نخستین گروهی‌اند که با فروپاشی زیرساخت‌های سیاسی و اجتماعی در نتیجه‌ی درگیری‌های مسلحانه و اقدامات خشونت‌آمیز زیان می‌بینند. آن‌ها بر این باورند که دیپلماسی پیشگیرانه از سوی سازمان ملل متحد و سایر نهادهای مدافع حقوق زنان به‌تدریج به‌عنوان رویکرد مؤثر برای کنترل و ممانعت از درگیری‌ها و مخاصمات مسلحانه مورد توجه قرار گرفته و روی افزایش میزان مشارکت سیاسی زنان به‌ویژه در سطح تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در پروسه صلح و پس از آن تأکید جدی صورت گرفته است.

در این بخش، گزارش مذکور به نقش زنان در استقرار و استمرار صلح، مشارکت سیاسی زنان پرداخته است. با درنظرداشتن خشونت‌آمیز بودن گفتمان مردانه در معادلات استراتژیک صلح، دیدگاه‌های زنانه در موافقت‌نامه‌های صلح را مهم می‌داند. از این‌رو، اشاره می‌کند بدون مشارکت زنان و گنجاندن دیدگا‌ه‌های زنان در فرآیندهای رسمی و غیررسمی صلح، صلح پایدار به‌میان نخواهد آمد. زنان افغانستان بیش از هر زمان دیگری به صدای واحد و هماهنگ برای شامل‌ساختن خواست‌های مشروع سیاسی‌شان در چارچوب رژیم حقوق بشر بین‌المللی نیاز دارند. برای این‌که این خواست‌ها در موافقت‌نامه صلح با طالبان در نظر گرفته شود، گزارش پیشنهاد می‌کند که سهیمه‌ی خاصی بر مبنای قانون اساسی فعلی و یا مکانیزم‌ جدید برای مشارکت معنادار زنان در متن توافق‌نامه‌‌ی صلح درنظر گرفته شود. همچنین تخصیص بعضی از پست‌های مشخص اجرایی برای زنان در سطوح تصمیم‌گیری مانند معاونت ریاست‌جمهوری، معاونت صدراعظم، رأس بعضی از وزارت‌ها و نهادهای مستقل حکومتی به‌گونه واضح، درج توافق‌نامه شود. گزارش مذکور پیشنهاد می‌کند که برای رسیدگی به خشونت‌هایی که در برابر زنان در جریان منازعات مسلحانه افغانستان رخ داده است، مکانیزم‌های مشخص برای رسیدگی به آن‌ها تعریف شود.

شورای عالی فقه اسلامی

نویسندگان گزارش معتقدند که نشانه‌هایی وجود دارد که «شورای عالی فقه اسلامی» که در طرح توافق‌نامه‌‌ی صلح امریکا پیشنهاد شده است، بیشتر به‌دنبال اهداف سیاسی است تا مذهبی. آن‌ها استدلال می‌کنند که وظایف این شورا به ارائه رهنمودهای اسلامی در مسائل اجتماعی و فرهنگی محدود نمی‌شود. بلکه دارای صلاحیت قضایی انطباق قوانین و مقررات است و حتا فرامین تقنینی را با عقاید و احکام اسلامی به عهده خواهد داشت. نویسندگان گزارش در این بخش می‌گویند که بعید به‌نظر می‌رسد که این نهاد محدود به یک نهاد مشورتی باقی بماند. در ضمن با در نظرداشت این‌که متون دینی دارای تفاسیر و قرائت‌های گوناگون است، تفسیر و قرائت این نهاد، خواه ناخواه با قرائت‌های معمول در موارد مختلف همخوانی نخواهد داشت. از این رو، این مسأله سبب خواهد شد تا نقش نهادهای دموکرات به مرور زمان کمرنگ شده و به تفکیک قوا صدمه برسد.

نویسندگان گزارش بر این باورند که این شورا مدلی از «شورای نگهبان جمهوری اسلامی ایران» است. به همین دلیل پیشنهاد می‌کنند که چنین شورایی در آغاز نباید ایجاد شود. اگر ایجاد می‌شود، باید زیر نام «شورای عالی علمای افغانستان» با صلاحیت‌های محدود مشورتی ایجاد شود تا سبب استبداد فقهی نشود. از سویی هم، مشارکت افراد در این نهاد باید به گونه‌ای عادلانه با رعایت اصل مشارکت قومی، جنسیتی، مذهبی و حزبی در نظرگرفته شود. در غیرآن این امر موجب می‌شود که شکاف‌های قومی و مذهبی، فساد سیستماتیک و عدم پاسخگویی افزایش یابد که خود سبب نارضایتی عمومی در آینده می‌گردد.

آتش‌بس؛ اولویت مذاکرات صلح

آخرین بخش این گزارش به موضوع آتش‌بس اختصاص دارد. آجندایی که دولت افغانستان از ابتدای گفت‌وگوهای صلح به دنبال تطبیق آن بوده است. به باور نویسندگان گزارش، مهم‌ترین مسأله در یک توافق‌نامه، آتش‌بس و قطع جنگ است. در عین حال قوانین و مکانیزم‌های تطبیقی آن نیز از الزامات یک توافق خوب شمرده می‌شود. نویسندگان گزارش اشاره می‌کنند که موافقت‌نامه‌های آتش‌بس ضمن اینکه مسائل امنیتی را در بر می‌گیرند به مسائل مربوط به توسعه، نگرانی‌های بشردوستانه و حتا به مسائل سیاسی نیز می‌پردازد. آن‌ها اشاره می‌کنند که آتش‌بس همواره به‌عنوان یکی از پیش‌شرط‌های حداقلی روی میز طرفین منازعه قرار داشته تا طرفین را وادار به به مذاکره کنند. با استناد به اهمیت آتش‌بس و قطع جنگ، نویسندگان گزارش بر این باورند که انتظار می‌رود دولت جمهوری اسلامی افغانستان و جامعه جهانی مکانیزم‌ جامع آتش‌بس را با تضمین‌های بین‌المللی به جزئیات با طالبان به توافق برسانند. آن‌ها استدلال می‌کنند که توافق‌نامه‌‌ی صلح نمی‌تواند به گونه مشرح به جزئیات آتش‌بس بپردازد، لذا لازم است تا موافقت‌نامه آتش‌بس جداگانه با مکانیزم‌های تعریف‌شده که خلع سلاح، ادغام مجدد و تضمین‌های جهانی در آن به وضوح بیان می‌شود، میان دولت افغانستان و طالبان منعقد گردد.