بیش از یک دهه است که هر بحث در مورد سیاست ایالات متحده در افغانستان، به‌طور محدود بر تعداد نیروهای اعزامی یا خروج متمرکز شده است. سیاست‌گذاران ایالات متحده آزادانه اعتراف می‌کنند که برای مشکلات افغانستان هیچ راه‌حل نظامی وجود ندارد. با این‌حال، آنان همچنان در مورد همان انتخاب نادرست متارکه و تعهد نیروهای مبارزه با تروریسم بحث می‌کنند.
دولت جدید جو بایدن، رییس جمهور منتخب این فرصت را دارد که از این روی‌کرد تجاهل فراتر برود. منافع ایالات متحده در افغانستان فراتر از مبارزه با تروریسم است. چین، هند، ایران، پاکستان و روسیه – چهار قدرت هسته‌ای، دو اقتصاد بزرگ آسیا و یک دشمن زیرک امریکا – همه در آینده افغانستان سهیم هستند. نحوه برخورد ایالات متحده با این کشورها در چارچوب روند صلح افغانستان، پیامدهای ژرف در روابط این کشور با هر یک از آنها و موقعیت ایالات متحده در آسیا دارد.
دولت بایدن باید طبق توافق‌نامه که دولت دونالد ترامپ، رییس جمهور آمریکا در فبروری ۲۰۲۰ با طالبان امضا کرده است، به خروج نیرو ادامه دهد- اگرچه ممکن است به‌دنبال تنظیم جدول زمانی باشد، زیرا اجرای بخش‌های از این توافق به تأخیر افتاده است. اما باید زمینه‌های همسویی بین ایالات متحده و قدرت‌های منطقه‌ای را به‌عنوان بخشی از یک استراتژی منطقه‌ای منسجم، ترسیم کند.
اگرچه روابط این کشور با چین و روسیه در یک روند روبه‌پایین قرار دارد، اما برای ثبات افغانستان، ایالات متحده با هر دو کشور منافع مشترک دارد. یک توافق سیاسی که از حمایت همسایگان افغانستان برخوردار باشد، فقط نیاز به حضور نیروهای آمریکایی را کاهش نمی‌دهد. بلکه می‌تواند پایه و اساس موثرتری برای سیاست آسیا باشد.
اندیشه منطقه‌ای
مشکلات افغانستان ماهیت منطقه‌ای دارد. در حالی‌که ایالات متحده هیچ چهارچوبی برای مدیریت تنش‌های منطقه‌ای که به درگیری دامن زده‌اند، ندارد. در استراتژی دولت ترامپ برای افغانستان و جنوب آسیا حتا اشاره‌ای به چین، ایران یا روسیه نشده است (هر چند در استراتژی دسمبر ۲۰۱۷ امنیت ملی به «رقابت قدرت بزرگ » و «دیکتاتوری‌ها»، به بی‌ثبات کردن مناطق اشاره شده است). هنگامی‌که در سال ۲۰۱۸ تصمیم گرفته شد مذاکره به خروج نیروها متمرکز شود، دولت ترامپ دریافت که این کشورها از طریق روند موسوم به مسکو، قبلاً درگیر مذاکرات صلح بوده‌اند. در نتیجه، برای اطمینان از خروج ایالات متحده، نیاز به همکاری با همه آنها بود.
زلمی خلیل‌زاد، نماینده ویژه ترامپ در مصالحه افغانستان، در راستای همسویی روسیه و چین با تلاش‌های صلح، پیشرفت‌هایی داشته است. وی با حضورش مشارکت ایالات متحده در نشست نوامبر ۲۰۱۸ روند مسکو را رسمیت داد، با مقامات روسی مسئول سیاست افغانستان به‌طور منظم ملاقات می‌کرد، و در مورد روند صلح افغانستان با مقامات روسیه، چین و پاکستان مشورت می‌کرد. این رایزنی‌ها منجر به بیانیه‌های مشترک متعددی در حمایت از مذاکرات ایالات متحده با طالبان شد که در نهایت منجر به توافق صلح فبروری ۲۰۲۰ و آغاز مذاکرات صلح بین‌الافغانی شد.
با این وجود، علی‌رغم مشارکت بجینگ در رایزنی‌ها، دولت ترامپ حتا به مخالفت با ابراز حمایت از همکاری افغانستان و چین ادامه داد. به‌عنوان مثال در مارچ ۲۰۲۰ ایالات متحده قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل در مورد تجدید مأموریت کمک سازمان ملل متحد در افغانستان را به وتو تهدید کرد، زیرا در آن از ابتکار کمربند و راه چین نام برده شده بود (در واقع همه قطعنامه‌ها برای تمدید مأموریت این کار را از سال ۲۰۱۶ انجام می داد). این قطعنامه سرانجام با تأیید مبهم «همکاری منطقه‌ای برای توسعه منطقه‌ای» تصویب شد.
دولت ترامپ به‌عنوان بخشی از حرکتی‌که نسبت به هند انجام می‌شد، تا جایی سعی کرد ایران را به سمت تلاش‌های صلح خود در افغانستان بکشاند. در سال ۲۰۱۸ برای سرمایه‌گذاری در چابهار، یک پروژه بندری ایران که با تمویل مالی هند و جاپان، به هند امکان دسترسی به افغانستان و آسیای میانه را می‌دهد، استثنا قایل شد. اما کارزار «حداکثر فشار» ایالات متحده علیه ایران همچنان باعث ترساندن سرمایه‌گذاری در بندر شد و تأثیر دیپلماتیک استثناها را، کم‌رنگ کرد. بنابراین جای تعجب نبود که ایران از شرکت در مشاوره‌های صلح افغانستان با چین، روسیه و پاکستان به رهبری ایالات متحده امتناع ورزید.
حمایت منطقه‌ای برای اجرای توافق‌نامه صلح۲۰۲۰ ایالات متحده و طالبان ضروری است. بر اساس این معامله، ایالات متحده قرار است در ازای تعهد طالبان برای جلوگیری از تبدیل شدن افغانستان به یک پناهگاه تروریستی، همه نیروهای باقی مانده را تا اول ماه می ۲۰۲۱ خارج کند. اما این جدول زمانی با اهداف دیگری مرتبط است – آتش‌بس آمریکا و طالبان، آزادی زندانیان، رفع تحریم‌ها و آغاز مذاکرات بین افغانی بین طالبان و دولت در کابل به عنوان نقشه راه آینده کشور و آتش‌بس جامع. تأخیرهای طولانی (هرچند قابل پیش‌بینی) در آزادی زندانیان و آغاز مذاکرات مستقیم بین دولت افغانستان و طالبان، سبب افزایش خشونت شد. طالبان هنوز ارتباط خود با القاعده را قطع نکرده‌اند و ایالات متحده روند لغو تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل علیه طالبان را آغاز نکرده است. توافق در مورد نقشه راه سیاسی آینده و آتش‌بس در مدت کوتاه ۱۴ هفته‌ای بین مراسم تحلیف بایدن و مهلت خروج نیروهای نظامی، برای مذاکره‌کنندگان افغان تقریباً غیرممکن خواهد بود.
دولت بایدن وقتی در ۲۰ جنوری وراثت روند صلح افغانستان را به‌دست بیاورد، مایل است در مورد روابط واضح و روشن بین اجزای روند، مذاکره کند و اجرای معامله را با سایر اقدامات منطقه‌ای، مانند پیوستن دوباره به توافق هسته‌ای ایران، هماهنگ کند. اما انجام این کار نیاز به روابط دیپلماتیک هماهنگ با همسایگان قدرتمند افغانستان دارد. همه آنها، به‌جز هند، هم با دولت افغانستان و هم با طالبان روابط سیاسی دارند – و همه نگران اند که ایالات متحده از تأیید آنها در زمینه مبارزه با تروریسم، در راستای مأموریت ایجاد پایگاه‌های نظامی دائمی که ممکن است روزی علیه آنها استفاده شود، سوء استفاده کرده باشد. همسایگان می‌خواهند نیروهای آمریکایی از منطقه خارج شوند، اما نه به روشی که مشکل بدتری را پشت سر بگذارد.
منافع مشترک
دولت بایدن باید روشن کند که خروج نیروها به‌عنوان بخشی از یک توافق سیاسی جامع – از جمله آتش‌بس و تعهدات ضد تروریستی طالبان – با تمرکز دوباره بر دیپلماسی و همکاری با قدرت‌های منطقه‌ای همراه خواهد بود. قاره آسیا که در استراتژی هند و اقیانوس آرام دولت ترامپ عملاً غایب است، منافع مشترکی در با ثبات‌سازی افغانستان دارد. این منطقه محل اجرای پروژه‌های عظیم زیرساختی برای افغانستان، چین، هند، ایران، جاپان، روسیه و کشورهای آسیای میانه است و تنها در صورتی می‌توانند موفق شوند که صلح در افغانستان به‌وجود بیاید.
اما زمینه همکاری فراتر از تسهیل زیرساخت و تجارت است. حتا چین که روابط‌اش با واشنگتن در زمینه‌های دیگر مانند تجارت و فناوری مورد مناقشه است، در افغانستان می‌تواند منافع مشترک قابل توجهی با ایالات متحده پیدا کند.
در دوران دولت باراک اوباما، برنامه‌ی مشترک ایالات متحده-چین برای آموزش دیپلمات‌های افغان به همکاری‌های مشترک صلح منجر شد. ایالات متحده و چین باید آن برنامه آموزشی را احیا و گسترش دهند. دو کشور همچنین باید همکاری‌های امنیتی را بررسی کنند. چین برای سال‌ها امکان همکاری با ایالات متحده را برای حمایت از نیروهای دفاع ملی و امنیتی افغانستان با احتیاط مطرح کرده است. مقامات چینی همچنین آموزش مشترک افسران نظامی افغان را توسط ایالات متحده و چین به‌طور غیررسمی پیشنهاد داده‌اند. دولت بایدن می‌تواند هر دوتای این احتمالات را بررسی کند. همچنین ممکن است حمایت از دست‌یابی ارتش افغانستان به بالگردهای اصلاح شده Mi-۱۷ چینی را مورد بازنگری قرار دهد. این بالگردها می‌توانند بسیار ارزان‌تر از مدل‌های «مک دونل داگلاس» که در حال حاضر ایالات متحده تهیه می‌کند، مأموریت‌های بدرقه کاروان پزشکی را انجام دهند.
چین به دلیل علاقه به شمال شرقی افغانستان که هم‌مرز با منطقه خودمختار سین‌کیانگ اویغور است، می‌تواند همکاری نظامی را افزایش دهد. بجینگ برای سرکوب آن‌چه که «سه شر» -تجزیه طلبی، افراط گرایی و تروریسم- توصیف می‌کند، سیستم نظارت و بازداشت در این منطقه را اعمال کرده است. سرکوب بسیار فراتر از آن است که با تهدیدهای امنیتی قانونی توجیه شود، اما تهدیدهای امنیتی قانونی وجود دارد. برای مقابله با آنها، افغانستان، چین، پاکستان و تاجیکستان یک مکانیزم همکاری و هماهنگی چهارجانبه ایجاد کرده‌اند که براساس آن مشترکاً در مرزهای مشترک خود گشت می‌زنند. چین همچنین در ساخت یک پل کوهستانی ضد تروریسم در منطقه بدخشان، در امتداد مرز با چین، به ارتش ملی افغانستان کمک کرده است. در حالی‌که ایالات متحده باید به محكومیت سرکوب در سین‌کیانگ ادامه دهد، مشغله چین در خصوص تهدیدهای امنیتی موجود در آن منطقه، می‌تواند زمینه همکاری بیشتر ایالات متحده و چین در حمایت از نیروهای امنیتی افغانستان را فراهم کند.
اگر ایالات متحده به‌جای مخالفت با ابتکار کمربند و راه چین، به تعامل سازنده و رقابت با آن بپردازد، راه‌های مشترک دیگری نیز می‌تواند باز شود. «امضای زیرساخت‌‌سازی بجینگ» تقاضای انکارناپذیری پول دارد: یک مطالعه بانک توسعه آسیایی در سال ۲۰۱۷ تخمین زده است که آسیا بین سال‌های ۲۰۱۶ تا ۲۰۳۰ به ۲۶ تریلیون دالر سرمایه‌گذاری در زیرساخت نیاز دارد. این نياز در هيچ جایی بيشتر از افغانستان نيست. اگرچه افغانستان رسماً به ابتکار کمربند و راه چین نپیوسته است، اما بر اساس تفاهم‌نامه سال ۲۰۱۶، بجینگ و کابل از طریق ابتکار همکاری‌هایی را آغاز کرده‌اند. به عنوان مثال در سال ۲۰۱۶ چین راه‌آهن ویژه چین- افغانستان را افتتاح کرد که ایالت جیانگ‌سو در سواحل اقیانوس آرام را با بندر زمینی حیرتان در شمال افغانستان متصل می‌کرد. در ماه سپتامبر ۲۰۱۹ اولین قطار مملو از طلق افغان، حیرتان را به مقصد چین ترک کرد.
ایالات متحده باید به‌جای مخالفت با ابتکار کمربند و راه، به ویژه با پیوستن به «بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت‌های آسیا»، یک بانک توسعه چند جانبه با ۱۰۳ کشور عضو، از جمله افغانستان و بیشتر متحدان ایالات متحده، در آن تأثیر بگذارد. گزارش اخیر مؤسسه بروکینگ به این نتیجه رسیده است که بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت‌های آسیا به‌دور از تهدید چینی‌ها برای نظم بین‌المللی که مخالفانش آن را مطرح می‌کنند، «راهی به همکاری سازنده برای کمک به تثبیت روابط سنگین ایالات متحده و چین و تقویت حضور اقتصادی ایالات متحده در آسیاست». سهم‌گیری قابل توجه توسط سرمایه می‌تواند واشنگتن را به‌عنوان یک تأثیرگذار مهم و همچنین یک منتقد تبدیل کند.
ایران و چابهار
افغانستان همچنین یک تئاتر امیدوارکننده برای همکاری با ایران است، حتا اگر لازم است که زمان آن با مذاکرات هسته‌ای هماهنگ شود. دولت بایدن در اسرع وقت به‌دنبال گفت‌وگو با تهران و پیوستن دوباره به توافق هسته‌ای است که ترامپ در سال ۲۰۱۸ ترک کرد. ترور اخیر دانشمند هسته‌ای ایران، به احتمال زیاد توسط اسرائیل، می‌تواند این برنامه‌ها را پیچیده کند. پس از قتل، تندروها در مجلس ایران قانونی را تصویب کردند که دیپلماسی با ایالات متحده را ممنوع می‌کند مگر این‌که ظرف سه هفته از تحلیف بایدن، تحریم‌ها لغو شود. اما رییس جمهور منتخب در حال حاضر سوابق دفاع از ورود سریع به توافق هسته‌ای ایران را در کارنامه دارد و می‌تواند ادعا کند که ضرب‌الاجل تندروهای ایران هیچ تأثیری در تصمیم وی نداشته است.
مسأله پیچیده دیگر انتخابات ریاست جمهوری ایران است که قرار است در جون ۲۰۲۱ برگزار شود. برای جلب نظر مردم آسیب‌دیده (و به‌منظور به تعویق انداختن گفت‌وگوهای احتمالی و کاهش تحریم‌ها تا بعد از انتخابات)، تندروهای ایران احتمالاً خواستار جبران خسارات ناشی از خروج آمریکا، از توافق هسته‌ای هستند. با این وجود دولت بایدن باید تلاش کند تا رأی‌دهندگان بدبین ایرانی را ترغیب کند که درگیر تعامل با ایالات متحده شوند. دولت بایدن حتا قبل از شروع مذاکرات دو جانبه با تهران می‌تواند ایالات متحده و سایر شرکت‌ها را به سرمایه‌گذاری در چابهار تشویق کند، حرکتی‌که افغانستان و هند از آن استقبال می‌کنند.
دولت بایدن همچنین می‌تواند از منافع مشترک با ایران در مبارزه با دولت اسلامی استفاده کند – منافع مشترکی که دولت ترامپ نادیده گرفته و یا رد کرده است. حتا حداقل تبادل اطلاعات در مبارزه با این گروه افراطی می‌تواند زمینه‌ساز هماهنگی بیشتر بین واشنگتن و تهران باشد.
هند و پاکستان
ایالات متحده همچنین باید راه‌های همکاری با هند و پاکستان را نیز بررسی کند. هر دو مقصد مهم صادرات افغانستان هستند. به‌عنوان مثال در سال ۲۰۱۸ افغانستان به ارزش ۳۶۰ میلیون دالر کالا به هند و ۳۸۰ میلیون دالر کالا به پاکستان صادر کرده است. لغو تحریم‌های ایالات متحده علیه ایران، به هند و دیگران اجازه می‌دهد تا راه‌های ارتباطی جاده‌ای و ریلی مورد نیاز برای گسترش صادرات از طریق چابهار را ایجاد کنند. روابط عمیق اقتصادی هند با افغانستان همچنین بستری را برای مشارکت هند در تلاش‌های منطقه‌ای مربوط به روند صلح فراهم می‌کند.
در عین‌حال یک سیاست منسجم و همکاری منطقه‌ای به ایالات متحده کمک می‌کند که روابط خود با پاکستان را دوباره ارزیابی کند. ایالات متحده به محض این‌که نیروهای خود را کاهش داده، پایگاه‌های نظامی خود را در افغانستان ببندد و راه‌هایی را برای متحدان خود از طریق ایران باز کند، برای همکاری لوجستیکی کم‌تر به ارتش پاکستان وابسته خواهد شد. هماهنگی با سایر شرکای منطقه‌ای، به‌ویژه چین، به تأمین حمایت حیاتی پاکستان از یک توافق سیاسی نهایی بین دولت افغانستان و طالبان نیز کمک خواهد کرد. برای حفاظت از چنین توافقی، اسلام آباد باید به فراهم کردن امکانات نظامی و لوجستیکی برای طالبان در قلمرو خود پایان دهد. گزارش شده است که پاکستان در مذاکرات نظامی سطح بالا با افغانستان، انگلستان و ایالات متحده در مورد این منظر از توافق بحث می‌کند اما با توجه به لزوم نظارت بر اجرای چنین توافق‌نامه بسیار حساس، چین که ممکن است نظارتش برای پاکستان قابل قبول باشد، باید به این گروه دعوت شود.
اجرای موفقیت‌آمیز توافق صلح مستلزم رضایت و تمایل مسکو نیز است. همکاری روسیه همراه با چین، برای مذاکره مجدد در مورد جدول زمانی و ایجاد اصلاحات در سیستم تحریم‌های سازمان‌ملل حیاتی است. دولت بایدن باید در زمینه دسترسی به ایران، پاکستان و هند از روسیه و چین کمک بگیرد.
یک مرکز چرخه سازمان ملل در آسیای مرکزی؟
ایالات متحده به تنهایی قادر به اجرای یک استراتژی منطقه‌ای موفق برای افغانستان نخواهد بود. فقط سازمان‌ملل مرجع دعوت برای هماهنگی سطوح مختلف مذاکره مورد نیاز است. سازمان ملل می‌تواند با گسترش اختیارات نماینده ویژه دبیرکل سازمان ملل متحد در افغانستان و یا تعیین نماینده ویژه جداگانه برای دیپلماسی بین‌المللی در حمایت از روند صلح افغانستان، نقش بزرگ‌تری را در افغانستان به عهده بگیرد.
ایالات متحده همچنین می‌تواند از ایجاد مرکز جدید منطقه‌ای سازمان ملل در آسیای میانه حمایت کند. در حال حاضر نمایندگی کشورها در سازمان ملل متحد بیشتر از مراکز دوردست در بانکوک و قاهره پذیرایی نمی‌شوند. چندین آژانس مانند سازمان بهداشت جهانی و برنامه جهانی غذا در برخی از کشورهای آسیای میانه حضور ندارند. این شکاف‌ها به‌ویژه در طی سال گذشته مشهود بوده است، زیرا همه‌گیری زنجیره‌های عرضه را مختل کرده و قیمت مواد غذایی را افزایش داده‌اند. گسترش مداوم کوید-۱۹ باعث ایجاد اختلالات اضافی در بهار امسال می‌شود که به‌نوبه خود می‌تواند روند صلح و همکاری منطقه‌ای مورد نیاز را تهدید کند.
از ازبیکستان، که قبلاً علاقه خود را به میزبانی دفاتر سازمان ملل ابراز داشته، می‌توان برای ایجاد چنین مرکزی درخواست کرد. حضور گسترده سازمان ملل در کابل خبر خوش خواهد بود: دولت ازبیکستان از سال ۲۰۱۶ ده‌ها توافق‌نامه – به شمول ایجاد ارتباط ریلی بین دو کشور به هدف تسهیل تجارت و ترانزیت، ایجاد یک مرکز لوجستیک بین‌المللی و یک منطقه آزاد اقتصادی در مرز افغانستان – با افغانستان امضا کرده است. جاپان و اتحادیه اروپا – که هر دو به دنبال راه‌هایی برای گسترش قدرت نرم خود در آسیای میانه هستند – ممکن است مایل به تأمین بودجه مرکز منطقه‌ای سازمان‌ملل در ازبیکستان باشند.
رقابت همیشه از ویژگی‌های نظم بین‌المللی خواهد بود، اما ایالات متحده اجازه نمی‌دهد که گزینه‌های آن در افغانستان تعریف شود. ایالات متحده در منطقه منافعی دارد که فراتر از ضد تروریسم است – و ابزار دیگری در اختیار دارد غیر از ارتش. دولت بایدن این فرصت را دارد که با ادغام سیاست خود در یک استراتژی منطقه‌ای مشترک که به دنبال یافتن نقاط مشترک با همسایگان افغانستان است، بر چشم‌انداز تونلی دو دهه گذشته غلبه کند.
منبع: برنت روبین، Foreign Affairs