جواد رها
یادداشت: این مقاله بار نخست در شمارهی اول فصلنامهی زمین نشر شده است. اطلاعات روز، به دلیل رد شدن تمامی نامزدوزیران دو قوم توسط پارلمان افغانستان و مطرح شدن مسئلهی تقسیم قدرت، این مقاله را که به تقسیم قدرت در جوامع چندپارچه و پس از جنگ پرداخته، بازنشر کرده است.
حدود ده ]چهارده[ سال از کنفرانس بن، که راه آیندهی افغانستان را در دسمبر 2001 در شهر بن آلمان تعیین کرد، میگذرد. بخشهای مهمی از توافق بن، در ده ]چهارده[ سال گذشته، اجرا شدند. قانون اساسی تصویب شد، انتخاباتهای ریاست جمهوری و پارلمانی برگزار شدند، خلع سلاح انجام شد و ارتش و پولیس افغانستان تشکیل شدند؛ اما در کنار افزایش ناامنی -که مورد بحث این مقاله نیست- در چند سال گذشته، دموکراسی همه روزه به چالش کشیده میشود و ناکارآ مینماید. این مقاله میخواهد به این موضوع بپردازد که چرا دموکراسی در برابر مشکلات جامعهی افغانستان درمانده است؟ آیا مشکل از دموکراسی است یا نوعی دموکراسیِ که برگزیده ایم؟ فرض این مقاله این است که مشکلات ناشی از چند دهه جنگ و شکافهای قومی و زبانی جدیترین موانع در برابر دموکراسی در افغانستان اند و نوع دموکراسی برگزیده شدهی کنونی، ناتوان از مدیریت این مشکلات و شکافها است.
افغانستان پس از طالبان و نیاز به همگرایی
سی.بی. مک فرسون در مورد دموکراسی درکشورهای در حال توسعه مینویسد که رقابت در این کشورها امری ناپسند پنداشته میشود. از یکسو فرهنگ سنتی حاکم در این کشورها، رقابت را برنمیتابد و از دیگرسو نیاز این کشورها به ثبات و توسعهی اقتصادی و تثبیت شدن به عنوان یک کشور مستقل، نیازمند توافق ملی و دوری از اختلافهای داخلی است[i]. به همینگونه، رقابت در کشورهای پس از جنگ هم به دلیل نفرت و بدگمانیای که جنگ ایجاد میکند، همکاری را دشوار میسازد و صلحسازی را به مشکل مواجه میسازد. جوامع چندپارچه هم مشابهتهای زیادی به کشورهای پس از جنگ دارد و رقابت در چنین جوامعی نیز میتواند شکافهای قومی، مذهبی و زبانی را عمیقتر سازد و مانع ایجاد یک نظام باثبات شود.[ii]
اگر به افغانستان پس از طالبان بنگریم، هر سه ویژگی را دارد. هم جامعهی چندپارچه (چندقومی، چندزبانی و چندمذهبی) است؛ هم کشوری در حال توسعه با فرهنگ سنتی، و نیازمندثبات و توسعهی اقتصادی و تثبیت شدن در صحنه بینالمللی است، و هم کشوری پس از جنگ است. پس آنچه افغانستان بیش از همه نیاز دارد توافق و همگرایی و دوری از رقابتهایی است که شکافهای قومی، زبانی و مذهبی را عمیقتر ساخته، منازعهبرانگیز است و مانع دولتسازی و توسعهی اقتصادی میشود.
قانون اساسی افغانستان اما، که پس از سقوط طالبان تدوین و تصویب شده است، نظام سیاسی افغانستان را ریاستی-پارلمانی تعریف میکند که پستهای عالی دولتی، براساس رقابت آزاد، بدون توجه به قوم، زبان و مذهب به انتخابات گذارده میشوند. اگر به روند رقابتهای سیاسی در هشت ]دوازده[ سال گذشته بنگریم، عمیقتر شدن شکافهای قومی، زبانی و مذهبی و به بنبست کشیده شدن دموکراسی در افغانستان ناشی از همین رقابتها است.
رقابت بر سر پستهای انتخابی برخلاف واقعیتهای جامعه افغانستان است. افراد متعلق به یک قوم و زبان، فرد دیگری را از قوم و زبان دیگر نمایندهی خود نمیدانند و رقابت بر سر پستهای انتخابی، به جای رقابت میان افراد، به رقابت میان اقوام میانجامد. این مشکل خاص افغانستان نیست، کشورهای زیادی با این مشکل روبهرو بوده اند. رقابت در چنین کشورهایی میتواند یک گروه یا ایتلافی از دو یا چند گروه قومی، زبانی و مذهبی را به اکثریت به رساند و این گروه یا گروهها قدرت را انحصار کند و گروه یا گروههای قومی، زبانی و مذهبی دیگر را از مشارکت در قدرت سیاسی بازدارد و به اپوزیسیون دایمی بدل سازد . در چنین شرایطی، شکاف میان گروههای قومی، زبانی و مذهبی عمیقتر شده، خواستهای تجزیهطلبانه در میان گروه یا گروههایی که از مشارکت در قدرت سیاسی بازمیمانند و به اپوزیسیون دایمی بدل میشوند، افزایش مییابد.
سیاستشناسها راهحلهای متفاوتی را برای حل این مشکل پیشنهاد کرده اند. یکی از این راهحلها که به رغم انتقادها از آن، کارآیی زیادی داشته است، تقسیم قدرت میان گروههای قومی، زبانی و مذهبی است که با اختلافهای اندک به نامهای دموکراسی تقسیم قدرت و دموکراسی توافقی نامیده میشود.
دموکراسی توافقی
تیوریپرداز اصلی دموکراسی توافقی آرند لیوپارت هالندی است. لیوپارت تیوری دموکراسی توافقی را با مطالعهی دموکراسی در هالند شروع کرد و پسانتر آن را به عنوان دموکراسی کارآ برای جوامع چندپارچه و کشورهای پس از جنگ توسعه داد. لیوپارت دموکراسی توافقی را حکومت گروهی نخبگان برای استقرار دموکراسی باثبات در کشوری با فرهنگ سیاسی چندپارچه تعریف میکند.[iii]
دموکراسی توافقی تضمینکنندهی تقسیم قدرت در جامعهای چندپارچه است که مانع تمامیتخواهی اکثریت میشود. ویژگیهای اصلی دموکراسی توافقی 1) ایجاد ایتلاف بزرگ دربرگیرنده نمایندگان تمام گروههای قومی، زبانی و مذهبی، 2) خودمختاری فرهنگی این گروهها، 3) تناسب در نمایندگیهای سیاسی و اجرایی، و 4) حق وتو در مورد حقوق حیاتی اقلیتها و خودمختاری آنها است.[iv]
آن گونه که از نوشتههای لیوپارت برمیآید، دموکراسی توافقی برای برقراری یک دموکراسی باثبات در کشورهای چندپارچه، جلوگیری از استبداد اکثریت و تبدیل شدن اقلیتها به اپوزیسیون دایمی لازمی است. در کنار این، دموکراسی توافقی پاسخگوی نیاز کشورهای تازه استقلالیافته و پس از جنگ نیز است، چه نیاز کشورهای پس از جنگ توافق و همبستگی برای تثبیت استقلال و توسعهی کشور است و دموکراسی توافقی با ایجاد حکومت ایتلافی با اشتراک همه گروههای قومی، زبانی و مذهبی، دادن حق خودمختاری فرهنگی به این گروهها، تضمین حقوق حیاتی آنها و تناسب در نمایندگیهای سیاسی و اجرایی، زمینهساز همگرایی میان گروهها و مانع بروز اختلافات و عمیقتر شدن شکافهایی است که در جریان جنگ به وجود آمده اند و میتوانند ثبات سیاسی را به مخاطره افکنند، و جلو نهادسازی و رشد و توسعهی یک کشور را بگیرند.
مهمترین رکن دموکراسی توافقی، که چالشبرانگیزترین رکن آن هم است، چگونگی تقسیم قدرت یا ایجاد ایتلاف بزرگ است که شکلهای متفاوتی را به خود میگیرد. ایجاد کابینه ایتلافی احزاب قومی، زبانی و مذهبی مانند اتریش و مالیزیا رایجترین شکل ایتلاف بزرگ است. شکلهای دیگر، ایجاد ایتلاف بزرگ حکومتی، فراتر از کابینهی ایتلافی، یعنی ایجاد شورای بزرگ با حق تصمیمگیری در امور مهم است مانند شورای بزرگ در هالند؛ ایجاد کابینه ایتلافی گروههای قومی، زبانی و مذهبی، نه احزاب قومی، مذهبی و زبانی مانند کابینهی بلژیک که بیشتر دربرگیرندهی احزاب قومی، زبانی و مذهبی نه، بلکه شامل تعداد مساوی آلمانی زبانهاو فرانسوی زبانها میباشد؛ و یا واگذارکردن پستهای عالی حکومتی مانند ریاست جمهوری، نخست وزیری و ریاست پارلمان به گروههای قومی، زبانی و مذهبی متفاوت است مانند لبنان و قبرس.[v]
دموکراسی توافقی تا اکنون در کشورهایی زیادی که با مشکل شکافهای عمیق روبهرو بوده اند، مانند هالند، اتریش، سویس، بلژیک، ایتالیا، لبنان، کانادا، مالیزیا، نیجیریه، گامبیا و کینیا به کاربسته شده است و در بیشتر موارد هم موفقانه عمل کرده است.
دموکراسی توافقی در افغانستان
آنگونه که گفته شد افغانستان کشوری است چندپارچه، در حال توسعه و پس از جنگ. رقابت سیاسی در افغانستان، شکافهای قومی را افزایش داده، مانع دولتسازی و رشد اقتصادی شده، نارضایتی از حکومت و خواستهای تجزیهطلبانه را افزایش داده و مانع استقرار دموکراسی شده است.
اگر به رقابتهای سیاسی در افغانستان، در هشت ]دوازده[ سال گذشته بنگریم، در مییابیم که این رقابتها به عمیقتر شدن شکافهای اجتماعی منجر شده است. دور نخست انتخابات ریاست جمهوری، به رقابت میان اقوام انجامید، انتخابات، به انتخاباتی در درون مرزهای قومی محدود شد و هر قوم بیشتر به کاندیداهای قوم خود رای داد. با توجه به شکافهای قومی و چندین دهه جنگ میان اقوام، وقوع این رویداد نامنتظره نبود. این روند در انتخاباتهای بعدی هم ادامه یافت و در نهایت کار به جایی رسید که وزیران پیشنهادی هزاره و ازبک هنگام گرفتن رای در پارلمان افغانستان به مشکل مواجه شدند. اما این روند هنگامی به نقطهی بحرانی رسید که در دور دوم انتخابات پارلمانی، وقتی 11 تن هزاره به عنوان نمایندهی ولایت غزنی به پارلمان راه یافتند، پشتونها اعتراض کردند که مشارکت اقوام در غزنی تامین نشده است.
هرچند بر اساس قوانین افغانستان، فردی که از حوزهای انتخاباتی، انتخاب میشود، از همهی باشندگان آن حوزه نمایندگی میکند، اما واقعیت جامعهی افغانستان این دیدگاه را که در قوانین افغانستان پذیرفته شده است، به چالش میکشد؛ چه یک قوم، فردی از قوم دیگر را نمایندهی خود نمیداند. بدین گونه، هنگامی که قوم یا اقوامی نمایندگان خود را در قدرت نمیبینند، میپندارند که از قدرت محروم شده اند و قوم دیگر قدرت را در انحصار خود درآورده است. در چنین حالتی نارضایتی در میان قوم محروم شده از قدرت ایجاد شده، شکافهای اجتماعی افزایش مییابد و گذار به دموکراسی و استقرار دموکراسی به مشکل مواجه شده، نارضایتی از حکومت و خواستهای تجزیهطلبانه افزایش یافته و امکان منازعه مسلحانه به میان میآید.
دموکراسی رقابتی کنونی، آنگونه که در هشت ]دوازده[ سال گذشته نشان داده است در مدیریت شکافهای اجتماعی و نارضایتیها و جلوگیری از تنشهای قومی و زبانی ناکام مانده است. هرچند در هشت ]دوازده[ سال گذشته، در عمل، در مواردی، نوعی تقسیم قدرت غیررسمی در نظر گرفته شده است و قانون اساسی هم ویژگیهایی از دموکراسی توافقی را درخود دارد؛ برای مدیریت شکافهای اجتماعی، جلوگیری از برخوردهای مسلحانه و خواستهای تجزیهطلبانه و استقرار یک دموکراسی باثبات، نیاز به توافق میان رهبران سیاسی افغانستان و تقسیم قدرت میان گروههای قومی، مذهبی و زبانی همه روزه بیشتر میشود.
موارد تقسیم قدرت در هشت]دوازده[ سال گذشته و ویژگیهای دموکراسی توافقی در قانون اساسی افغانستان را، با توجه به ویژگیهای دموکراسی توافقی که باید به صورت رسمی پذیرفته و پرورده شود، میتوان چنین برشمرد: 1) در هشت ]دوازده[ سال گذشته توافقی اعلانناشدهی تقسیم قدرت میان رهبران سیاسی افغانستان وجود داشته است که رییس جمهور و معاونان او از اقوام مختلف معرفی شوند و پستهای مهم کابینه در میان اقوام تقسیم شود. آنچه در این بخش نیاز است، پذیرش رسمی تقسیم قدرت میان گروههای قومی و زبانی است. ایتلاف بزرگ در افغانستان میتواند آمیختهای از کابینهی ایتلافی گروههای قومی و زبانی و واگذاری پستهای عالی حکومتی به گروههای قومی متفاوت باشد؛ 2) قانون اساسی افغانستان همهی زبانهای باشندگان افغانستان را به عنوان زبان رسمی و حاکمیت فقه شیعه را در امور خصوصی میان شیعهها پذیرفته است، که به معنای پذیرفتن خودمختاری فرهنگی گروههای زبانی و مذهبی است. در این بخش آنچه میتواند انجام شود، پذیرفتن حق سیاستگذاری زبانی و آموزشی گروههای زبانی متفاوت و واگذاری حق انتخاب میان تطبیق شریعت اسلامی و قوانین موجود افغانستان در مناطقی است که مردم از تطبیق شریعت اسلامی هواداری میکنند؛ 3) حکومت افغانستان در ده ]چهارده[ سال گذشته، اعلان کرده است که تناسب قومی را در نهادهای دولتی در نظر میگیرد، اما در عمل به دلیلها و بهانههای مختلف این تناسب نادیده گرفته شده است. در این بخش باید، در نخست، آمار دقیقی از شمار اقوام، زبانها و مذاهب افغانستان گرفته شود و پس از آن تناسب قومی، زبانی و مذهبی در نهادهای دولتی به گونهی رسمی پذیرفته شده، عملی شود؛ و 4) آنگونه که گفته شد قانون اساسی افغانستان همهی زبانهای باشندگان افغانستان را به عنوان زبان رسمی و حاکمیت فقه شیعه را در امور خصوصی میان شیعهها پذیرفته است. در کنار پذیرش حق سیاستگذاری زبانی و حق انتخاب شریعت اسلامی، آنچه در این بخش باید انجام شود، پذیرفتن رسمی این است که این حقوق بدون موافقت گروههای زبانی و مذهبی مربوط، از آنها گرفته نخواهد شد.
همانگونه که تعدادی از سیاستشناسان، به درستی، دموکراسی توافقی را به دلیل کمتر دموکراتیک بودن مورد انتقاد قرار داده اند، برقراری دموکراسی توافقی، ایجاب نوعی از توافق و مصالحه میان رهبران سیاسی را میکند که میزان دموکراتیک بودن نظام سیاسی افغانستان را کاهش خواهد داد؛ اما ثباتی که دموکراسی توافقی ایجاد میکند – افغانستان بیش از همه به آن نیاز دارد- و کارآییای که در مدیریتشکافهای قومی و جلوگیری از منازعات مسلحانه و تجزیهطلبی دارد، پذیرفتن آن را توجیح میکند.
[i] . C.B. Macpherson, The Real World of Democracy, House of Anansi Press Limited, 1992, 24-25.
[ii] . Helga Malmin Biningsbø, Power Sharing and Postconflict Peace Periods, http://mercury.ethz.ch/serviceengine/Files/ISN/38262/ipublicationdocument_singledocument/9faf96a6-3107-4a2b-9548-6f90652dfcda/en/2006_Power-Sharing+and+Postconflict+Peace+Periods.pdf
[iii] . Arend Lijphart, Consociational Democracy, World Politics, Vol. 21, No. 2 (Jan., 1969), 207-225.
[iv] . Arend Lijphart , The Puzzle of Indian Democracy, American Political Science Review, Vol. 90, No. 2, June 1996, 258-268.
[v] . Arend Lijphart , The Puzzle of Indian Democracy.