مهندسی نهادهای دموکراتیک در افغانستان

دموکراتیزاسیون در بسیاری از کشورها منجر به ظهور مشکلات زیاد گردیده است. با آغاز موج سوم دموکراسی در دهه‌ی 1970م، مطالبات گسترده‌یی در جهت دموکراتیک‌سازی نظام‌های سیاسی در کشورهای مختلف شکل گرفت. این مطالبات، در برخی کشورها منجر به سرنگونی رژیم‌های اقتدارگرا گردید و نظم سنتی و اقتدارگرایانه در بعضی از آنان را از بین برد. اما در شمار قابل توجهی از این کشورها، پس از سرنگونی رژیم‌های اقتدارگرا ثبات سیاسی شکل نگرفت و این کشورها در روند گذار به سمت دموکراسی با چالش‌های جدی مواجه شدند. اکثر کشورهایی که با این مشکلات مواجه شدند، جوامعی به‌لحاظ ساختاری نامتجانس بودند و تکثر گروه‌های مختلف قومی و مذهبی، در آن مشاهده می‌شدند.
دموکراسی‌خواهی در این جوامع، زمینه را برای تصادم گروه‌های قومی و مذهبی فراهم آورد. تلاش برای حضور در قدرت و سهم‌گیری در مناسبات سیاسی، شکاف‌ها میان بخش‌های مختلف جامعه را تشدید کرد و در بسیاری از کشورها به منازعات خونین و طولانی‌مدتی انجامید. براساس آمارهای موجود، طی نزدیک به نیم قرن اخیر شمار جنگ‌های داخلی و خسارات ناشی از آن به‌مراتب بیشتر از جنگ‌های برون‌کشوری بوده است. بخش عمده‌ی جنگ‌های داخلی هم به‌دلیل ظهور مطالبات وخواسته‌های سیاسی در جوامع نامتجانس اتفاق افتاده است.
افغانستان نیز به‌دلیل ساختار اجتماعی نامتجانس خود، یک دوره‌ی طولانی بی‌ثباتی‌های سیاسی را تجربه کرده است. تلاش برای دموکراتیک‌سازی نظام در افغانستان همواره به شکست انجامیده است. هرچند افغانستان مرحله‌ی سرنگونی رژیم‌های اقتدارگرا را موفقانه پشت سر گذاشته است، اما روند گذار به دموکراسی و تحقق آن در جامعه، هرگز اتفاق نیافتاده است. با آغاز دوره‌ی پساطالبان و شکل‌گیری نظام جدید انتظار می‌رفت افغانستان فصل جدید ثبات سیاسی را تجربه کند و این فرایند در نهایت به تحکیم دموکراسی منجر شود. اما این اتفاق نیافتاد و شرایط موجود به‌دلیل شکنندگی زیاد، تردیدها در مورد استقرار دموکراسی را در کشور بیشتر کرده است.
عملکرد نظام موجود به بحث‌های متعددی در مورد تغییر ساختار نظام سیاسی در کشور دامن زده است. حلقات زیاد سیاسی در کشور در پی آن‌اند تا الگوی موجود نظام سیاسی را تغییر دهند و با استفاده از الگوهای جدید، به مشکلات موجود نقطه‌ی پایان بگذارند. علی‌رغم این‌که شمار قابل توجهی از افراد و حلقات سیاسی بر این ضرورت تاکید دارند، اما به نظر می‌رسد هیچ‌کدام برنامه‌ی روشن و مشخصی در این زمینه ندارند. طرح‌های موجود، خیلی محدود و گاهاً متناقض‌اند و اصلاحات پیشنهادی نمی‌توانند کل مسائل موجود در جامعه‌ و مناسبات سیاسی در افغانستان را پوشش دهند. در این‌جا تلاش می‌شود ابتدا منطق این کار توضیح داده شود و سپس اصلاحات مورد نیاز در کشور متناسب با شرایط اجتماعی و سیاسی مشخص می‌شود.

منطق مهندسی نهادی در جوامع نامتجانس
شروع موج سوم دموکراسی در جهان، منازعات خونینی را در برخی از کشورهای در حال گذار رقم زد. این مساله توجه دانشمندان سیاسی را به خود جلب کرد و باعث شد پژوهش‌های زیادی در این زمینه انجام شود. برخلاف برخی نظریات اولیه در مورد دموکراسی که معتقد بودند دموکراسی در جوامع نامتجانس اصلاً قابل تحقق نیست، نظریه‌های جدید می‌گویند که امکان تحقق دموکراسی در جوامع نامتجانس و چندقومی نیز وجود دارد، اما برای این کار باید نهادهای دموکراتیک متناسب با شرایط و ساختارهای اجتماعی و سیاسی یک جامعه ایجاد شوند. از این نظر، وجود دموکراسی به تنهایی خود کافی نیست و برای ایجاد یک اداره‌ی کارآمد باید ساختارهای نهادی متناسب نیز شکل بگیرند.
ادبیات موجود در زمینه‌ی منازعات داخلی، چهار مشکل عمده را در روند دموکراتیزاسیون در جوامع نامتجانس و چندقومی شناسایی کرده است:
1- سلطه‌ی اکثریت
2- شیوع رقابت‌های غیردموکراتیک میان گروه‌های سیاسی
3- شکل‌گیری سازمان‌های قومی
4- شکل‌گیری مطالبات تجزیه‌طلبانه
این مشکلات به‌شکل پراکنده و یا همزمان در تمامی جوامع نامتجانس وجود داشته و البته هرکدام ناشی از سیستم‌ها یا نهادهایی است که در این جوامع به‌شکل نامطلوب شکل گرفته‌اند و بنیان نظام سیاسی آن را تشکیل داده‌اند. نوع حکومت، سیستم انتخاباتی، احزاب و سیستم اداری یک کشور، متغییرهایی مستقلی‌اند که اغلب به‌عنوان منشاء مشکلات مورد توجه قرار گرفته و الگوهایی برای اصلاح این نهادها برای تحقق دموکراسی در کشورها پیشنهاد شده است.
برحسب این چهار مشکل کلی، الگوهای زیاد برای دموکراتیک‌سازی جوامع نامتجانس تاکنون ارائه شده است. در همه‌ی این مدل‌ها، روی شکل‌گیری ساختارهای نهادی متناسب با شرایط و ویژگی‌های خاص هر کشور برای گذار به دموکراسی، تاکید شده است. یک دیدگاه کلی در این زمینه وجود دارد و آن این‌که نهادهای دموکراتیک خوب سازمان‌یافته، می‌تواند پتانسیل منازعات را فرموله کند و آن را به‌شکل باثبات مدیریت کند. اکثر الگوها برحسب همین دیدگاه کلی ارائه شده و هریک تلاش کرده‌اند، اصلاحاتی نهادی را پیش‌نهاد کنند که امکان مدیریت منازعات را افزایش دهد و زمینه را برای تحقق دموکراسی در یک جامعه‌ی نامتجانس فراهم سازد. در شمار قابل توجهی از کشورها، این الگوها توانسته‌اند گذار به دموکراسی را سرعت بخشند و ثبات سیاسی را برجوامع حکمفرما سازند. البته هریک از این الگوها، برحسب ویژگی‌های منحصربه‌فرد جوامع به‌کار گرفته شده‌اند و مهندسی نظام‌های سیاسی، عمدتاً برحسب شرایط داخلی مانند ساختارهای اجتماعی، شرایط اقتصادی فرهنگ سیاسی و ویژگی‌های جغرافیایی صورت گرفته است.

مساله‌ی افغانستان
افغانستان کم‌وبیش با چهار مشکل فوق به‌شکل همزمان مواجه می‌باشد. استبداد اکثریت، رقابت‌های غیردموکراتیک، احزاب و ساختارهای قومی به‌شکل جدی در جامعه وجود دارند. هرچند تاکنون بحث جدایی‌طلبی در کشور به گونه‌ی جدی مطرح نیست، اما ایده‌ی فدرالیسم و تمرکززدایی از ساختار موجود اداری و سیاسی، از مدت‌ها پیش در میان برخی از حلقات سیاسی مطرح بوده است. با گذشت هر روز، این ایده در جامعه تقویت می‌شود و فدرالیسم هواداران بیشتری در جامعه پیدا می‌کند.
بنابراین، برای دست‌یابی به یک نظام باثبات سیاسی باید اقدامات جامع متناسب با مشکلات و نارسایی‌های موجود صورت گیرد. این اقدامات باید به‌شکل همزمان در سیستم حکومت، نظام انتخاباتی، چگونگی حضور احزاب سیاسی و تغییر در نظام اداری از شکل کنونی به‌شکل فدرالیسم انجام شود. در این‌جا به هریک از این موضوعات به‌شکل جداگانه پرداخته می‌شود و در مورد هریک از اصلاحات پیشنهادی مورد ضرورت استدلال می‌شود.

سیستم حکومت
دو الگوی رایج حکومت در کشورهای دموکراتیک جهان وجود دارد: ریاستی و پارلمانی. سیستم ریاستی معمولاً در کشورهایی که از تجانس بیشتر برخوردار باشد، می‌تواند حکومت‌های مقتدر و کارآمد را تشکیل دهد. اما شواهد زیادی وجود دارند که نشان می‌دهند این سیستم در جوامع نامتجانس و چندقومی نمی‌تواند نتیجه‌ی مثبتی را در پی داشته باشد. از یک‌طرف سیستم ریاستی می‌تواند باعث غلبه‌ی اکثریت شود و گروه‌های کوچک‌تر را از دایره‌ی قدرت خارج سازد. از طرف دیگر، در جوامع چندحزبی سیستم ریاستی به‌دلیل عدم برخورداری از حمایت قانون‌گذاران و دشواری تشکیل ائتلاف‌های سیاسی، نمی‌تواند حکومت باثبات و کارآمد را به‌وجود آورد. مانورینگ اسکات نشان داده است که دموکراسی‌های ریاستی چندحزبی، امکان ثبات دموکراسی در جوامع چندقومی را با چالش‌های جدی روبه‌رو می‌سازد.
تجربه‌ی دموکراسی‌های تکثرگرا نشان می‌دهند که سیستم پارلمانی می‌تواند در جوامع چندقومی بهتر عمل کند. چرا؟ برای این‌که یک پارلمان رقابتی و چندحزبی می‌تواند امکان حضور متناسب گروه‌های قومی و اجتماعی را در مهم‌ترین کانون قدرت فراهم سازد. چنین موجودیتی در نهایت می‌تواند سیاست‌های معتدل مبتنی بر منافع همگانی را تشویق کند و زمینه‌ی تشکیل ائتلاف‌های معتدل را فراهم آورد.
سیستم ریاستی در افغانستان نیز یک تجربه‌ی ناکام بوده است. این سیستم از یک‌طرف بخش عمده‌یی از گروه‌های قومی و نیروهای سیاسی را از مراکز اصلی قدرت به حاشیه رانده است، از طرف دیگر نتوانسته است یک اداره‌ی مقتدر و کارآمد ایجاد کند. وجود احزاب متعدد و شرایط سخت برای ایجاد ائتلاف‌های سیاسی، همواره رابطه‌ی پرتنشی را میان حکومت و پارلمان و میان حکومت و نیروهای اجتماعی و احزاب سیاسی خلق کرده است. این تنش‌ها، در بسا موارد قدرت و توان حکومت را به تحلیل برده و آن را به یک دستگاه مفلوک و درمانده تقلیل داده است.
بنابراین، تغییر سیستم حکومت از ریاستی به پارلمانی چندحزبی و رقابتی در کشور، می‌تواند بخشی از نارضایتی‌های موجود را کاهش دهد و با فراهم‌سازی زمینه‌های حضور تمامی گروه‌های قومی در تصمیم‌گیری‌های سیاسی، دولت را به سوی سیاست‌گذاری‌های معتدل و معقول هدایت کند.

سیستم چندحزبی
اکثر ادبیات مربوط به منازعات قومی و دموکراتیزاسیون در کشورهای نامتجانس، بر یک سیستم چندحزبی تاکید دارند. سیستم چندحزبی می‌تواند از سلطه‌ی اکثریت در جامعه جلوگیری کند و به توزیع عادلانه‌ی قدرت کمک کند. بسیاری از اقلیت‌هایی که در سیستم دوحزبی ممکن است نتوانند خود را وارد عرصه‌ی قدرت سازند، در سیستم چندحزبی این فرصت را به‌دست می‌آورند.
افغانستان از این جهت در وضع بهتری قرار دارد. سیستم چندحزبی از آغاز تشکیل نظام موجود به رسمیت شناخته شد و این امر فرصت‌های زیادی را برای مشارکت گروه‌های مختلف در ساختار قدرت فراهم آورد. اما مشکل احزاب موجود این است که تماماً حول محورهای قومیت، مذهب و سمت بنا یافته‌اند و هیچ حزب سیاسی فراگیر در کشور شکل نگرفته است. این امر اگر از یک‌طرف زمینه را برای مشارکت گروه‌های مختلف فراهم آورده است، از طرف دیگر به تشدید شکاف‌ها در جامعه دامن زده است.
این وضعیت ریشه در سیستم انتخاباتی کشور دارد که نتوانسته است جایگاه احزاب را به گونه‌ی درست روشن سازد. نظام انتخاباتی موجود، اساساً مشوق شکل‌گیری احزاب فراگیر در کشور نیست و بیش از آن، احزاب را در خطوط مشخص قومی و سمتی سوق داده است. این سیستم انتخاباتی، شکاف‌های اجتماعی را تقویت کرده، سیاست را قومی و در نهایت به رقابت‌های غیر دموکراتیک در جامعه دامن زده است.
سیستم چندحزبی موجود به‌تنهایی کافی نیست، بلکه سازوکارهای انتخاباتی باید هم زمینه‌ی رقابت بین احزاب را در سطح ملی فراهم آورد و هم احزاب محلی را تشویق کند که بتوانند امکان نمایندگی اقلیت‌ها را در پارلمان فراهم آورند. این کار تنها زمانی ممکن است که سهم احزاب در پارلمان مشخص شود و میکانیزم مشخص برای انتخاب اعضای احزاب کلان در سطح ملی و احزاب کوچک‌تر در سطح محلی سنجیده شود. این موضوع در بحث اصلاح نظام انتخاباتی بیشتر شکافته می‌شود.

سیستم انتخاباتی
زمان نقش سیستم‌های انتخاباتی را در تحکیم دموکراسی در جوامع به‌خصوص در جوامع نامتجانس ثابت ساخته است. کشورها الگوهای مختلف سیستم‌های انتخاباتی را به‌کار می‌گیرند: سیستم‌های انتخاباتی اکثریتی، سیستم‌های انتخاباتی تناسبی و سیستم‌های انتخاباتی ترکیبی. هریک از این سیستم‌ها برحسب ویژگی‌های جوامع به‌کار گرفته می‌شوند.
مزیت هریک از سیستم‌های فوق به‌طور نسبی قابل ارزیابی است و پرداختن به هریک از آن‌ها از حوصله‌ی این نوشتار خارج است.
فراگیری و شمولیت یک سیستم چندحزبی وابسته به سیستم انتخاباتی می‌باشد. نظام انتخاباتی باید زمینه را برای شمولیت همه‌ی احزاب و جریان‌ها در روند سیاسی فراهم آورد، در غیر آن محرومیت برخی احزاب باعث می‌شود آنان از مجاری غیردموکراتیک برای دست‌یابی به قدرت اقدام کنند. نظام اکثریتی اغلباً قدرت قانون‌گذاری گروه برنده را تحکیم می‌بخشد و جریان‌های دیگر را از این دایره خارج می‌کند. نظام تناسبی اما امکان مشارکت متناسب همه‌ی گروه‌ها و احزاب را فراهم می‌آورد، در حالی‌که ممکن است یکپارچگی و ثبات را در درون نظام به چالش بکشد.
ادبیات اخیر در این زمینه اغلباً پیشنهاد می‌کنند در جوامع نامتجانس ترکیبی از هردو سیستم فوق باید مورد استفاده قرار گیرد. نظام تناسبی می‌تواند مشارکت همه‌ی گروه‌ها را تضمین کند و در سطح بالاتر سیستم اکثریتی به تشکیل حکومت‌های باثبات و همچنین شکل‌گیری احزاب ملی کمک می‌کند.
برای افغانستان یک سیستم انتخاباتی ترکیبی می‌تواند یک روند مناسب را به‌وجود آورد. در این سیستم مردم نمایندگان خود را در دو سطح انتخاب می‌کنند: سطح محلی و سطح ملی. در سطح محلی، کشور به حوزه‌های مختلف تک‌نماینده‌یی تقسیم می‌شود و مردم نمایندگان خود را در حوزه‌ی مربوطه‌شان انتخاب می‌کنند. در سطح ملی کل کشور عمدتاً یک حوزه‌ی رای‌گیری شناخته می‌شود و مردم به نمایندگانی که از سوی احزاب معرفی می‌شوند، رای می‌دهند. انتخاب نمایندگان در سطح محلی می‌تواند مساله‌ی عدم مشارکت در سیستم اکثریتی را رفع کند و انتخاب نمایندگان احزاب در سطح ملی می‌تواند به شکل‌گیری جریان‌های ملی و غلبه بر محلی‌گرایی کمک کند و زمینه را برای اجماع نمایندگان روی برنامه‌های معتدل ملی فراهم آورد. البته این سیستم در شرایط کنونی با برخی چالش‌های جدی مواجه می‌باشد. پیچیدگی این سیستم و همچنین وضعیت مالی نامناسب دولت، عدم سرشماری دقیق جمعیت، ساختارهای اداری و تعیین حوزه‌های رأی تک‌نماینده‌یی از مشکلات این سیستم به‌شمار می‌رود. با این‌حال، برای ایجاد یک نظام کارآمد، رقابتی، فراگیر و با ثبات چاره‌یی جز ایجاد اصلاحات لازم در ساختارهای نظام به‌خصوص نظام انتخاباتی کشور وجود ندارد.

فدرالیسم
جوامع نامتجانس، اغلباً به‌دلیل مطالبات هویتی با مشکل عدم اتحاد مواجه می‌باشند. این مساله در افغانستان نیز وجود دارد. یکی از پاسخ‌های مناسب به این مساله، ایجاد یک نظام فدرال می‌باشد. از نظر لیجفارت، فدرالیزم به‌مثابه‌ی ضمانتی برای تقسیم قدرت میان حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی است. بسیاری از دموکراسی‌های پایدار در جوامع نامتجانس، برای مدیریت منازعات قومی نظام فدرال را به‌کار گرفته‌اند. البته الگوهای متفاوتی برحسب روابط قدرت میان حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی وجود دارند. برخی از الگوها، اختیارات گسترده‌یی به حکومت‌های محلی داده‌اند، در حالی‌که برخی دیگر اختیارات کمتری به آنان داده‌اند. برای مدیریت منازعات قومی در افغانستان، نظام سیاسی غیرمتمرکز می‌تواند موثر واقع شود. این تمرکززدایی تنها با ایجاد نظام فدرال ممکن است. البته تمرکززدایی گسترده شاید نتیجه‌ی مطلوب نداشته باشد، بلکه ایجاد نظام فدرال با کنترل نسبی حکومت مرکزی بر حکومت‌های محلی برای جلوگیری از تشدید شکاف‌ها موثر خواهد بود.

نتیجه‌گیری
در حالی‌که بحث اصلاحات در ساختارهای نظام در جامعه جریان دارد، هیچ طرح جامعی تاکنون برای این کار وجود ندارد. تمامی جریان‌های سیاسی طرح‌های پراکنده‌یی را برای اصلاح نظام در کشور ارائه می‌کنند. طرح‌های موجود هرچند به بخشی از مشکلات پرداخته‌اند، اما نمی‌توانند تمامی مشکلات را به‌گونه‌ی کامل پوشش دهند.
افغانستان در حال حاضر به اصلاحات فراگیر فوق نیاز دارد. این اصلاحات باید به‌شکل همزمان صورت گیرد. اگر تنها به بخشی از مشکلات پرداخته شود و تنها بخشی از اصلاحات لازم اعمال شود، مساله‌ی دموکراتیزاسیون در افغانستان کماکان باقی خواهد ماند. ساختارهای متناقض اجتماعی و سیاسی، سطح پایین توسعه، رقابت‌های غیردموکراتیک و مسائل دیگر می‌توانند روند گذار به دموکراسی را با چالش ‌های جدی مواجه سازد و روند موجود را به‌رغم همه‌ی حمایت های خارجی به شکست مواجه سازد.