ارزیابی پیشرفت‌ها و عقبگردها در اصلاح فرایند تدارکات در افغانستان
دیپلمات/مرتضی نوری
ترجمه: حمید مهدوی
در میان وعده‌ها و اهداف مبارزات انتخاباتی خود، رییس‌جمهور اشرف غنی مبارزه با فساد را با محوریتِ اصلاح سیستم تدارکات عمومی پیش‌بینی کرد. تلاش‌ها با تاسیس یک ریاست تدارکات مرکزی تحت نام دفتر اداری رییس‌جمهور (AOP) آغاز شد؛ این نهاد که بعدا به اداره‌ی تدارکات ملی (NPA) مسما شد، قطعات از قبل موجودِ روند تدارکات را مدغم ساخت. سه نهاد اصلی یا منحل شدند یا با اداره‌ی تدارکات ملی ادغام یافتند: واحد پالیسی تدارکات وزارت مالیه (PPU)، اداره‌ی خدمات بازسازی و انکشافی افغانستانِ (ARDS) وزارت اقتصاد و اداره‌ی مدیریت قراردادهای وزارت مالیه.
در قدم بعدی، کمیسیون تدارکات ملی (NPC) مجددا تاسیس شد تا تمام قراردادهایِ باارزش بلند را برای تمامی نهادهای تدارکاتی 64 گانه‌ی کشور بررسی و تصویب کند. رییس کمیسیون تدارکات ملی آقای غنی است و عبدالله عبدالله، رییس اجرائیه و هم‌چنین وزیران مالیه، اقتصاد و عدلیه را نیز به‌عنوان اعضا شامل است. ارائه‌ی خدمات دبیرخانه‌یی به کمیسیون تدارکات ملی یکی از مسئولیت‌های کلان اداره‌ی تدارکات ملی است.
اداره‌ی تدارکات ملی، پس از یک ارزیابی جامع و همه‌جانبه‌ی مدل‌ها و سیستم‌های تدارکاتی ملی و بین‌المللی، تاسیس شد. بر اساس یک مقاله‌ی مفهوم، اداره‌ی تدارکات ملی رسما از طریق فرامین تقنینی رییس‌جمهور تشکیل شد. طبق این مقاله‌ی مفهوم، به اداره‌ی تدارکات ملی مسئولیت یک سلسله وظایف داده شد؛ از جمله تقویت پالیسی تدارکات و طرزالعمل‌های نظارتی، مبارزه با فساد، ایجاد یک طرزالعمل برنامه‌ریزی ملی یکپارچه، ایجاد طرزالعمل‌ها برای نظارت از قراردادها و حل منازعات و نظارت بر ایجاد یک سیستم تدارکاتی الکترونیکی برای بهبود شفافیت، پاسخگویی و موثریت در هزینه‌های عمومی.
روند اصلاحات، از همان آغاز، با اعتراض‌ها از سوی مقام‌های حکومتی و اعضای پارلمان مواجه شد. شبکه‌های حمایوی جنایتکار به خود حکومت توسعه یافتند و تلاش می‌کردند تا به اصلاحات در تدارکات دست درازی کرده و آن را تخریب کنند. با توجه به آن، جامعه‌ی جهانی، به‌شمول سازمان‌های کمک‌کننده‌ی بزرگ مانند بانک جهانی، مطمئن نبودند که آیا رییس‌جمهور در درازمدت موفق خواهد شد یا خیر. علاوه بر آن، اجرای پروژه‌ها در یک کشورِ پس از جنگ مانند افغانستان اغلب با مشکلات و درگیری‌های جزئی میان سازمان‌های کمک‌رسان و نهاد حکومتی ناظر بر پروژه‌ها که معمولا رییس آن یک وزیر است، همراه میباشد. با سیستم تدارکاتی جدید، سازمان‌های بین‌المللی و کمک‌کنندگان نگران‌اند که با سناریوی ناخوشایند مشاجره نه‌تنها با یک مقام حکومتی بلندپایه، بلکه با کاخ ریاست‌جمهوری نیز مواجه خواهند شد.
با این‌حال، پس از پیشرفت سریع و دستاوردهای محدود، تمام طرف‌ها تصمیم گرفتند سیاست‌های‌شان را با جهت مورد نظرِ غنی هم‌جهت سازند. پس از تلاش‌های فشرده، قانون جدید تدارکات در اواسط سال 2016 توسط پارلمان تصویب شد. متاسفانه هیچ تحقیق نظام‌مند یا ارزیابی مستقلانه‌یی صورت نگرفته است تا دستاوردها و موفقیت اصلاحات را در عمل مطالعه کند. به‌دلیل فقدان ظرفیت در حکومت و سکتور خصوصی، پیچیدگی بروکراسی بین وزارت‌خانه‌ها و فساد همراه سیستم تدارکاتی و پرداخت ناکارآمد، حکومت هرگز نتوانسته است بیش از 60 درصد بودجه‌ی ملی سالانه را مصرف کند. در سال های 2015 و 2016، افغانستان صرف 54درصد بودجه‌ی انکشافی‌اش را مصرف کرد، نرخ پایینی که نشان می‌دهد اصلاحات به هدفِ افزایش مصرف بودجه نخواهد رسید.
بودجه‌ی ملی سالانه، به لطف مداخلات سیاسی، غیرواقع‌بینانه است. به‌طور مثال، بخش‌هایی از بودجه‌ی سالانه اغلب به پروژه‌های انکشافی بزرگ اختصاص می‌یابد، هرچند [این پروژه‌ها] به یک یا دو سال دیگر زمان نیاز دارند تا از لحاظ تخنیکی برای روند تدارکات آماده شوند. به‌عبارت دیگر، بودجه به پروژه‌هایی اختصاص می‌یابد که در واقع در آن سال مالی هیچ شانس اجراشدن ندارند. این اتفاق به دلیلی می‌افتد که اداره‌ی تدارکات ملی در اجرای یک سیستم برنامه‌ریزی یکپارچه که قبل از تصویب بودجه در بودجه‌ی ملی آماده بودنِ اسناد یک پروژه برای روند تدارکات را بررسی کند، ناکام مانده است. مسأله‌ی دیگر این است که رهبری اداره‌ی تدارکات ملی و افسران اجرایی تدارکات به‌صورت عموم پس‌زمینه‌ی پالیسی دارند تا این که در رشته‌های عملی پس‌زمینه داشته باشند؛ آن‌ها تجربه‌ی اندکی در روند تدارکات دارند. بنابراین، آن‌ها در فهمیدنِ چالش‌های تدارکاتی‌یی که نهادها در عمل با آن‌ها مواجه می‌شوند، مشکل دارند. در جریان مدت‌زمان [کار] من در اداره‌ی تدارکات ملی، شکایت‌های زیادی از بخش زیرساخت‌ها شنیدم که ماه‌ها زمان می‌برد تا قراردادها یا حتا تمدید یا تغییر قراردادهای کوچک در اداره‌ی تدارکات ملی یا کمیسیون تدارکات ملی تصویب شود.
بسیاری از رهبران اداره‌ی تدارکات ملی در مبارزات انتخاباتی دخیل بودند و از کسی که سرانجام رییس‌جمهور شد، حمایت می‌کردند. بنابراین، برای این اداره هدایات و نگرانی‌های غنی در مقایسه با مقتضیات عملی یا حتا دستیابی به اهداف اصلاحات راهبردی، اولویت‌های مهم‌تر‌اند. بخش قابل توجهی از انرژی و منابع اداره‌ی تدارکات ملی صرف تنظیم و ادامه‌ی جلسات هفته‌وار کمیسیون تدارکات ملی می‌شود.
همان‌طور که قبلا ذکر شد، کمیسیون تدارکات ملی بالاترین کمیسیون بررسی قراردادها است. این کمیسیون به‌طور گسترده توسط غنی برای برنامه‌ریزی مفصل عملکرد طرفِ قرارداد‌کننده، ارزیابی بودجه و پیشرفت تخنیکی آن‌ها یا حتا برکناری و ترفیع کارمندان دولتی استفاده می‌شود. غنی علاقه ویژه‌یی به یک روند شفافِ اعطای قرارداد نشان داده است، اما به‌سختی به بحث‌های فنی در مورد قراردادها در جریان جلسات کمیسیون تدارکات ملی زمان می‌دهد.
از قضا، کمیسیون تدارکات ملی در عمل ریسک/خطر جدیدی فساد ایجاد کرده است. داوطلبان هرگز نمی‌دانند پروژه‌ی آن‌ها در کجای روند تصویب است؛ بنابراین، برخی از شبکه‌های پنهان در داخل نهادهای حکومتی می‌توانند از فروش وعده‌های دروغین برای تصویب یک قرراداد نفع ببرند – در حالی‌که قراردادِ پروژه قبلا توسط کمیسیون تدارکات ملی تصویب شده است. اداره‌ی تدارکات ملی تاکنون نمی‌تواند فهرست قراردادهای تصویب‌شده را در عین روز در وبسایت‌اش نشر کند تا از چنین فسادهایی جلوگیری شود.
در همین حال، دو سال بعد، طرزالعمل نظارت از قراردادها، طرزالعمل حل‌وفصل منازعات و راهبردِ تدارکات الکترونیکی هنوز تکمیل نشده‌اند و ریاست اداره‌ی تدارکات ملی توانایی پیشرفت قابل توجهی را ندارد. با این‌حال، به‌دلایل سیاسی، نهادهای نظارتی و ارزیابی‌کننده به سختی جرات می‌کنند عملکرد اداره‌ی تدارکات ملی را ارزیابی کنند. با توجه به روابط نزدیک این اداره با غنی، تحسین از ادراه‌ی تدارکات ملی برای جلب حمایت غنی به امر معمولی تبدیل شده است. این، یک حس کاذبِ اعتماد به اداره‌ی تدارکات ملی ایجاد کرده است. در نتیجه، هیچ سیستمی وجود ندارد تا ظرفیت کارمندان تدارکات را بالا ببرد.
حکومت افغانستان هنوز هیچ راهبرد واضحِ خروج یا برنامه‌ی پایداری برای اداره‌ی تدارکات ملی ندارد. این اداره، عمدتا به‌دلیل حمایت سیاسی شخصِ رییس‌جمهور، در مدت کوتاهی تاسیس شد و به پیشرفت قابل ملاحظه‌یی دست یافت. وقتی غنی ادارات را ترک می‌کند، شبکه‌های حمایوی جنایتکار می‌توانند به سیستم فعلیِ قدرت متمرکز و کنترل بر قراردادهای انبوه دستبرد زده و بر آن اعمال نفوذ کنند. بدون حمایت غنی، اداره‌ی تدارکات ملی توان مقاومت در برابر فشار و مداخله از سوی نیروهای فاسد را نخواهد داشت.