از آغاز بحران، جنگ داخلی و فروپاشی دولت سومالی حدود سه دهه میگذرد و طولانیترین نمونهی فروپاشی کامل دولت در دوران پسااستعمار سومالی را تشکیل میدهد. بیش از ده نشست مصالحه ملی برای حل بحران توسط میانجیهای خارجی تشکیل شده است، اما هیچ کدام تا به امروز موفق نشدهاند.
بحران سومالی در سال ۱۹۸۸ زمانی آغاز شد که یک گروه شورشی مسلح بهنام جنبش ملی سومالی حملهای را علیه نیروهای دولتی در شمال این کشور آغاز کرد و باعث آوارگی و تلفات گسترده شد. جامعه بینالمللی به رهبری ایالات متحده با قطع كمكهای خارجی به رژیم صیاد باره، پاسخ داد و بحران سومالی بدتر شد. تحولات چشمگیر سیاسی دیگر (سقوط دیوار برلین و پایان جنگ سرد) سبب شد که برای رسیدگی به وخیمترشدن بحران سومالی از ۱۹۸۸ تا ۱۹۹۱ هیچ تلاشی برای میانجیگری انجام نشود.
در جنوری ۱۹۹۱ دولت سقوط کرد. جنوب سومالی درگیر بیقانونی خشن و مسلحانه شد. غارت مکرر روستاها و جنایت کنترل نشده توسط باندهای مسلح و شبه نظامیان باعث جابهجایی گسترده و جریان پناهجویان شده و در نهایت قحطی فاجعه باری به وجود آورد که در نتیجهی آن ۲۵۰ هزار نفر جان خود را از دست دادند.
در طول این دو سال جنگ داخلی، تلاشهای خارجی برای میانجیگری برای یک توافق سیاسی بسیار ناچیز بود. جیبوتی میزبان یک کنفرانس صلح در جولای ۱۹۹۱ بود اما نبود نمایندگی همهشمول و ناتوانی در کنترل شبه نظامیان، توافقی که حاصل شد، قابل تطبیق نبود. این روند ناقص باعث انتخاب رئیس جمهور موقت علی مهدی شد که توسط ژنرال محمد فرح آیدید، رقیب داخلی کنگره متحد سومالی رد شد. اختلاف بین این دو شخصیت، که هر یک از طوایف مختلف پشتیبانی میکردند، منجر به جنگی بسیار ویرانگر در موگادیشو در نوامبر ۱۹۹۱ شد در طول سال ۱۹۹۱ هیچ اقدام دیپلماتیک سازمان ملل در مورد سومالی اتخاذ نشد و کشورهای غربی تا حد زیادی بحران را نادیده گرفتند که اکنون آنرا فرصتی از دست رفته برای حل منازعات میدانند.
در اوایل سال ۱۹۹۲ با شدتگرفتن گزارش رسانهها از جنگ و قحطی سومالی، شورای امنیت سازمان ملل متحد تحریم تسلیحاتی را علیه سومالی وضع کرد و یک عملیات بسیار کوچک سازمان ملل در سومالی اجازه یافت تا به دنبال راه حلی دیپلماتیک برای حل بحران باشد. نماینده ویژه محمد صحنون سعی در میانجیگری برای پایان دادن درگیری داشت اما پس از انتقاد از سازمان ملل به دلیل کندی و بوروکراتیک بودن، با دبیرکل جایگزین شد.
در دسامبر ۱۹۹۲ یک مداخله بشردوستانه بیسابقه به رهبری آمریکا ۳۰ هزار نیروی حافظ صلح را در جنوب سومالی مستقر و جنگ و قحطی را متوقف کرد. دیپلماتهای سازمان ملل متحد در مارچ ۱۹۹۳ «توافقنامه آدیس آبابا» پانزده جناح که هر یک نماینده یک قبیله بودند، را به یک روند آشتی ملی و رویهای برای ایجاد یک دولت انتقالی متعهد کردند. اختلافات در مورد تفسیر این توافقنامه به تنشهای که منجر به حمله مسلحانه به نیروهای سازمان ملل شد، دامن زد.
در سال ۱۹۹۴ دیپلماتهای سازمان ملل متحد تلاش کردند تا توافقنامه جدیدی برای تقسیم قدرت ایجاد کنند که رهبران شبه نظامیان سومالی را در یک دولت ائتلافی گرد هم آورد، اما این تلاش نیز ناکام ماند. ماموریت سازمان ملل در مارچ ۱۹۹۵ از سومالی خارج شد زیرا در دستیابی به مصالحه و احیای کشور فروپاشیده سومالی موفق نبود.
در سال ۱۹۹۶ و ۱۹۹۷ دو تلاش مشابه میانجیگری برای ایجاد دولت موقت سومالی آغاز شد. اول گفتوگوهای «سودره» توسط اتیوپی تشکیل شد اما به نتیجه نرسید. مصر، رقیب منطقهای اتیوپی سپس مذاکراتی را در قاهره تشکیل داد که همچنین نتوانست رهبران جناحها را به توافق برساند.
در سال ۱۹۹۸ اتیوپی پیشگام «رویکرد بلوکهای سازنده» برای احیای دولت در سومالی بود که در آن دولتهای منطقهای موجود در سومالی مانند پونتلند به یک کشور غیرمتمرکز تبدیل می شدند. قبایلی که پایتخت را کنترل میکردند، معتقد بودند که نظام فدرالی به منافع آنها آسیب میرساند، زیرا در برابر این رویکرد مقاومت کردند.
در سال ۲۰۰۰ جیبوتی میزبان و تسهیلگر «روند صلح آرتا» شد. مصر و سازمان ملل مشتاق مذاکرات بودند، اما فقط میانجیگری متوسطی را ارائه دادند. آرتا توافقنامه تقسیم قدرت و اعلامیه دولت ملی انتقالی را در اگست ۲۰۰۰ تهیه کرد. روند آرتا از این جهت که رهبران جناحها و شبه نظامیان را نه، نمایندگان بزرگان قبایل و رهبران جامعه مدنی را گرد آورده بود، ابتکاری بود. روند آرتا همچنین فرمول ۴.۵، سیستمی از نمایندگی ثابت طایفهها در مذاکرات و دولتهای انتقالی را در سیاست سومالی تثبیت کرد. این فرمول تعداد مساوی صندلیها را به هر چهار گروه قومی بزرگ اختصاص داد و نیمی از این تعداد را برای «گروه های اقلیت» سومالی. با این حال این فرمول تعارضات مربوط به نمایندگی را حل نکرد.
در سالهای ۲۰۰۳-۲۰۰۴ سازمان منطقهای «مرجع بیندولتی توسعه» از یک روند صلح دو ساله که توسط دیپلماتهای کنیا با حمایت سازمان ملل و اتحادیه اروپا برگزار شد، حمایت مالی کرد. این گفتوگوها برای ایجاد یک دولت انتقالی جدید بود. روند صلح کنیا بر اساس فرمول ۴.۵ (نمایندگی ثابت توسط طایفهها، با ترکیبی از رهبران سیاسی و نظامی، بزرگان سنتی و رهبران جامعه مدنی) بود.
سه مرحله از مذاکرات – اعلامیه آتش بس، سازش در مسائل مربوط به درگیری و تقسیم قدرت – پیش بینی شده بود. گفتوگوها با نقض آتش بس قطع شد تا اینکه لطف فشارهای پایدار خارجی، در اکتبر ۲۰۰۴ پیشرفتی حاصل شد. منشور انتقالی توسط نمایندگان تصویب شد، پارلمانی تشکیل شد و دولت فدرال انتقالی توسط پارلمان انتخاب شد و عبداللهی یوسف، رییس دولت انتقالی فدرال شد. وی نخست وزیری را منصوب کرد و یک کابینه ۸۲ نفره را تشکیل داد. اما به عنوان یک دولت وحدت ملی، دوره خدمتش مانند دولت ملی انتقالی بسیار کوتاه بود، چون قدرت در یک ائتلاف تیرهای باریک متمرکز شده بود.
ائتلاف مستقر در موگادیشو، شامل طوایف مسلط بر پایتخت، اسلام گرایان، رهبران منقرض شده دولت انتقالی فدرال و جنگ سالاران با دولت انتقالی فدرال مخالفت کردند و مانع استقرار آن در پایتخت شدند.
آموزههای میانجیگری از روند صلح سومالی
بهرغم اختلاف نظر در مورد تلاشهای میانجیگری در سومالی، کن منخاوس، دانشمند علوم سیاسی و استاد کالج دیویدسون در کارولینای شمالی، که پروندهی سومالی را بررسی کرده، میگوید که بعد از فروپاشی کامل کشور، میانجیگری مشکلات منحصر به فردی را برای مذاکره ایجاد میکند، زیرا نبود دولت چارچوب سیاسی-قانونی را حذف میکند که میانجیها به کار با آن عادت کردهاند. با باور وی تمایل به نمایندگی بدین معناست که تلاشهای آشتی باید با چالشهای دلهره آورِ احیای ساختارهای فروریختهی دولتی همزاد شود. این استاد کالج دیویدسون موارد ذیل را به عنوان آنچه میتوان از میانجیگری در سومالی آموخت، فهرست کرده است:
۱. صلحسازی در مقابل دولتسازی
تجربه سومالی بارها نشان داده است درحالیکه مصالحه اغلب توسط جوامع بازی برد-برد تلقی میشود، احیای یک دولت مرکزی بیشتر بهعنوان یک بازی برد-باخت تلقی می شود. در این بازی، برندهکسانیاند که دولت را در اختیار دارند و کسانیکه بیرون از چوکات دولتاند، بازندهاند و میترسند که رقبای آنها از دستگاههای دولتی بهعنوان ابزاری برای سلطه کنند. این نگرش ارتباط مستقیم با تجربه منفی تاریخی سومالی از دولتسازی دارد و اغلب منبع عمده سو تفاهم برای میانجیها نیز میشود.
این چرخش برای کسانی که با شور و شوق صلح جمعی، امنیت اساسی و سیستمهای غیررسمی حاکمیت قانون را ترویج میکنند، الگوی رفتاری گیج کننده و غیرمعمول را تشریح میکند. یافتن راههایی برای کاهش تهدیدی که دولت مرکزی احیا شده برای برخی حوزههای انتخابیه ایجاد میکند – به عنوان مثال، ارائه تضمینهای امنیتی برای گروههای که دولت را بهعنوان یک تهدید بالقوه میدانند – یک وظیفه اساسی در سومالی است. به لحاظ نظری، یک منشور انتقالی موثق یا قانون اساسی، به وضوح اختیارات دولت را محدود میکند و این نگرانی تا حد زیادی رفع میشود اما شخصیتهای سیاسی سومالی به گونهی مداوم نسبت به قانون اساسی بیاعتنایی کردهاند.
۲. معضل دولت انتقالی؛ حل اختلاف در مقابل تقسیم قدرت
از سال ۱۹۹۱ به بعد بیشتر از دوازده نشست آشتی ملی در سومالی تشکیل شده است، همه توافقنامه تقسیم قدرت برای ایجاد یک دولت مرکزی انتقالی را نسبت به حل منازعات فعلی، اولویت میدهند. برخی از نشستها در بدترین حالت، به تمرین برش کیک تبدیل شدهاند و دستور کار به تخصیص مناصب کابینه به طایفهها و جناحها کاهش مییابد. در این خصوص میانجیهای خارجی تا حدودی مقصر بودهاند، زیرا همیشه وسوسه شدهاند كه به جای حل اختلافات ملموس، از احیای دولت مركزی به عنوان معیار موفقیت استفاده كنند. تنها کنفرانس صلح که بهطور سیستماتیک بحثهای تقسیم قدرت را پیششرط ترویج آشتی و حل موضوعات اصلی درگیری قرار داد، روند صلح ۲۰۰۳ کنیا بود. اما هنگامیکه رقبای سیاسی سومالی علاقهای به رسیدگی به موضوعاتی مانند اشغال سرزمینها و غارت ملکیتها نشان نداند، نشست روند ۲۰۰۳ کنیا با ناامیدی روبرو شد.
۳. مالکیت سومالیایی
تاریخچه روند صلح سومالی از سال ۱۹۸۸ بهوضوح نشان میدهد که روندهای صلح فاقد مالکیت سومالی بهطور مداوم شکست میخورند. روندهای که مالکیت سومالی را به حداکثر میرسانند، از مشروعیت بیشتری برخوردار بوده و در برخی موارد مانند مذاکرات صلح بورومو در سومالیلند موفق بودهاند. مالکیت سومالی نباید به استفاده از آداب و رسوم یا مقامات سنتی خلاصه شود، اگرچه ممکن است این موارد به کار گرفته شوند.
۴. پشتیبانی یکپارچه خارجی از میانجی
یک مشکل فزاینده در سومالی، شناسایی یک میانجی مناسب و موثر بوده است. بسیاری از کشورهای که مشتاقانه نقش میانجی را بازی میکنند در داخل سومالی بیطرف دیده نمیشوند و یا سابقهای در این کشور دارند که برخی از سومالیاییها را به خود مشکوک میکند. سازمان ملل متحد نیز دارای یک تاریخچه بحث برانگیز و دشوار در این کشور است، و توانایی خود را برای انجام مذاکرات صلح از بین برده است. سازمان منطقهای «مرجع بیندولتی توسعه» از نظر بسیاری از سومالیاییها به دو قسمت شده و هر قسمت تحت سلطه اتیوپی و کنیا قرار دارند. هر کشور یا سازمانی که بهعنوان میانجی فعالیت میکند، هنگامی شانس بیشتری برای جلب اعتماد همه احزاب سومالی را دارد که جامعه بینالمللی تلاش مشترکی برای پشتیبانی یکپارچه از آن داشته باشد.
۵. شناسایی نمایندگان مشروع و معتبر
میانجیهای روند صلح سومالیها بهطور مداوم درگیر اختلافات بودهاند. این بحث در چندین سطح اتفاق افتاده است که کدام یک از انواع رهبری در هر هیأت دارای امتیاز باشند: رهبران شبهنظامی و سیاسی، بزرگان قبایل، رهبران جامعه مدنی یا ترکیبی از همه؟ این انتخاب در مرحله اولیه گفتوگوها اجتنابناپذیر است. پس از آن میتوان برای انتخاب نمایندگان توافق کرد. شانزده سال تجربه در میانجیگری این پرسشها را حل نکرده است اما برخی از درسهای آموخته شده را به همراه داشته است.اول، ائتلافهای سیاسی به طور مداوم موفق شدهاند در فرمول ۴.۵ ظاهر شوند. دوم، شواهد نشان میدهد که مقامات قبیلهای سنتی مذاکرات را با مشروعیت بیشتری دنبال میکنند، اما هیچ راهحلی ندارند. تجربه سومالیلند نشان میدهد که مقامات سنتی وقتی با روشنفکران جامعه مدنی مشارکت داشته باشند، بسیار موثر هستند.
۶. مدیریت تندروها
طیف گستردهای از خرابکاران سومالی – جنگ سالاران، تاجرانی که از اقتصاد جنگ سود میبرند، قبیلهای که از تخصیص صندلیهای دولت جدید ناراضی هستند – هرگز توسط میانجیهای خارجی به اندازه کافی مدیریت نشدهاند. تجربه سوملی نشان میدهد که تندروها با بازی در روندهای صلح، امضای توافقنامه و پیوستن موقت به دولتهای انتقالی، به خرابکاری تمایل دارند. تندروهای سومالی معمولاً ترجیح میدهند ابتکارات صلحسازی و دولتهای وحدت ملی را نه با مخالفت صریح، بلکه با پیوستن و از بین بردن، تضعیف کنند.
۷. میانجیگری مستقر در خارج و با بودجه خارجی
این واقعیت که بیشتر نشستهای آشتی ملی سومالی در خارج از سومالی برگزار شده و بودجه آنرا خارجیها تأمین میکنند، مورد انتقادات فزایندهای قرار گرفته است. برخی از منتقدان استدلال میکنند که گفتوگوهای صلح آینده باید در داخل سومالی برگزار شود و هزینه آنها توسط سومالیها پرداخت شود تا به آنها حداکثر مالکیت داده شود و مذاکره کنندگان نسبت به رای دهندگان خود پاسخگو باشند. گرچه مشکلات بیشماری با این گزینه وجود دارد، اما بدون تردید مبالغ هنگفتی که بازیگران بینالمللی صرف مذاکرات صلح میکنند، ناخواسته باعث شده است که نمایندگان بیش از صلح به شمارش روزها علاقهمند شوند.
۸. جنگهای نیابتی و تندروهای خارجی
از اوایل تا اواسط دهه ۱۹۹۰ دشوار بود کسی ادعا کند که بازیگران خارجی در جلوگیری از صلح و احیای کشور در سومالی شریکاند. اتیوپی، همسایه سومالی نقش بسیار سازندهای در کمک به تشکیل احزاب سومالی در دوره ۱۹۹۳-۱۹۹۵ داشته است. با این حال، تندروهای خارجی به یک مانع مهم دیگر برای صلح در سومالی تبدیل شدهاند و این امر به میانجیهایی که طرفهای واقعی درگیری در سومالی – به عنوان مثال، اتیوپی و دشمنان سومالی مستقر در موگادیشو – را معرفی میکنند و با آنها همکاری میکند تا در مورد نوعی از همزیستی به توافق برسند، حق بیمه میدهد.
