هرچند نه در ادامه که در پیوند به بینالمللیسازی مذاکرات صلح که پروندهی سریلانکا را بررسی میکند، این مطلب نیز به بحث حمایتهای بازیگران بینالمللی از روند صلح در خصوص سریلانکا که شباهتهای فراوانی با افغانستان دارد، میپردازد. این مطلب فشردهی مقالههای اکادمیک از آقای صحتار ناداراجه، استادیار دانشگاه سواس لندن تحت عنوان «تعصب، عدم هماهنگی و ناامنی» و آقای برایان اسمیت، مشاور توسعه بینالمللی تحت عنوان «حمایت بینالمللی از صلح؛ آیا زیادیخواهی است؟» است. آقای اسمیت که که از سال ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۶ در سریلانکا مستقر بود تا با ذینفعان طرفهای جنگ برای یافتن راههایی برای حمایت از روند صلح همکاری کند، ناکامی مشروطشدن کمکها و علل ناکارآمدی مداخلات بینالمللی در روند صلح سریلانکا را بحث کرده است. همینطور آقای نادارجه ناهماهنگی در ابزارهای مورد استفاده بازیگران بینالمللی را بررسی کرده که رویهمرفته، هردو مبحث بههم مرتبط و به شرح زیر است:
مقدمه
منطق اجتنابناپذیر مداخله در یک روند صلح از طریق وضع تحریمها، مشروطها و شاید تا حدی کمتر، مشوقها این است که یک یا چند طرف درگیر مشارکتکنندهی بیمیل باشند که باید در مسیر خود نگهداشته شوند. مداخلهکنندگان در مورد علل اصلی درگیری، تعهد هر یک از طرفین به صلح و مشروعیت دلایل خود برای کندکردن یا ترک روند، قضاوتهای ارزشمندی میکنند. بهطور خلاصه، مداخله خارجی بسیار ارزشمند است، فرستندهها نیز بهدنبال راهنمایی روند و راهحلی هستند که مناسب میدانند. اگر فرستندهها اشتباه محاسبه کنند، اقدامات آنها بهراحتی میتواند بر تنشها بیفزاید و توازن غالب را – شاید قاطعانه – تغییر دهد و در نتیجه روند صلح را تضعیف کند.
با توجه به این تحلیل، مداخله در سریلانکا در قالب فرایند صلح در سال ۲۰۰۲ توسط بازیگران برجسته دولتی و بین دولتی -از جمله ایالات متحده، اتحادیه اروپا، جاپان و ناروی- مشکلساز بود. ببرهای تامیل از ابتدا بهعنوان مشارکتکنندهی ناخواسته مطرح میشد درحالیکه تعهد دولت بهعنوان یک ضرورت بسیار جدی تلقی میشد. این مفروضات مجموعه فشارها و انگیزههای بهکار گرفتهشده را عمیقا شکل داد. علاوه بر این، نقش «تسهیل کننده»ی ناروی که توسط جامعه بینالمللی حمایت میشد، بهشدت مداخلهگرانه بود. برخلاف انتقادات رایج از ضعف، مقامات ناروی در تعیین دستور کار و سرعت گفتوگوها بهدنبال راهحلی بودند که وحدت سریلانکا را حفظ کرده و منجر به خلع سلاح ببرهای تامیل شود.
پس از هفت سال درگیری شدید، وقتی طرفین در فبروری ۲۰۰۲ توافقنامه آتشبس را امضا و مذاکرات را در سپتامبر آغاز کردند، در ابتدا با رویکرد مرحله به مرحله موافقت کردند که در آن مسائل اساسی سیاسی تنها پس از کاهش بحران غالب بشردوستانه و عادی سازی روابط مورد بحث قرار میگرفت. با این حال حتا در صورت بروز اختلافات جدی بر سر امتناع دولت از اجرای بندهای کلیدی «عادی سازی» توافقنامه آتشبس، مقامات نارویژی بر این موضوع فشار آوردند که در مورد موضوعات اصلی بحث شود.
ببرهای تامیل با آگاهی از تصویر سختگیرانه و نظامیگری خود در خارج از کشور، با وجود افزایش نگرانی در عدم هماهنگی بین امتیازات و عدم اجرای توافقنامه از سوی دولت، مدتی به دنبال اجتناب از اختلال در روند بوداما در اپریل ۲۰۰۳ در اعتراض به امتناع دولت از انجام تعهدات عادیسازی و همچنین «بیش از حد بینالمللیشدن» روند صلح، از مذاکرات کنار رفت.
ابزارهای ناهماهنگ
این ابزارها بدون هماهنگی یا اجماع بینالمللی در مورد «ایجاد صلح» در سریلانکا، به جز نگهداشتن ببرهای تامیل روی میز، یک بسته موقت و نه یک بسته فشرده را تشکیل میدادند. علاوه بر این، این بسته بهطور گستردهای سعی داشت تا ببرهای تامیل را از «بازگشت به جنگ» باز دارد و آنرا مجبور به پذیرش شرایطی مانند دست کشیدن از استقلال و در نهایت خلع سلاح کند. این رویکرد قهرآمیز بر اعتماد دولت سریلانکا بهعنوان «شبکه مصئونیت بینالمللی» تأکید داشت.
این عدم هماهنگی ذاتی را میتوان در پیشکش کمکها مشاهده کرد. بهعنوان نمونه با استفاده از مشروطهای کمک به شمال شرق، جدی بودن نقض توافقنامه آتشبس توسط طرفین و ترجیح تحریمها بر انگیزهها در برابر ببرهای تامیل در جون ۲۰۰۳، دونران ۴.۵ میلیارد دالر را برای بازسازی «کل» کشور متعهد شدند اما مبلغی که برای شمالشرق درگیر جنگ منوط به «پیشرفت» در روند صلح بود، نامشخص بود. خارج از این تعهدات، کمکهای دوجانبه و چند جانبه به دولت سریلانکا ادامه یافت و دولت همچنین از کمکهای اقتصادی مانند شرایط مطلوب واردات اتحادیه اروپا بهره مند شد. بنابراین تأثیر اولیه مشروطیت کمکها مسدود کردن بیشتر کمکهای بشردوستانه به شمال شرقی با اکثریت تامیل بود.
با تقویت ارتش و بهبود وضعیت اقتصادی، انگیزه چندانی برای دولت سریلانکا وجود نداشت تا امتیازات مورد نیاز برای «پیشرفت روند صلح» را روی میز بگذارد. در عین حال، وضع مشروطیتها بر ببرهای تامیل منجر به تغییرات محسوس در نگرشهای بینالمللی نشد. موافقت ببرهای تامیل برای «بررسی» فدرالیسم بهعنوان راهحلی به جای حمایت، با بدبینی مواجه شد. موافقت آنان برای کنار گذاشتن تقاضای اولیه در مذاکرات – یک دولت موقت – به دشواری تایید شد. با این حال، پس از امضای توافقنامه آتشبس، دونران رویگردان شدند و ایالات متحده بر ممنوعیت خود برای ببرهای تامیل تاکیدکرد.
ببرهای تامیل که به نقض آتشبس متهم شد، نسبت به دولت بهطور قابل ملاحظه ای مورد انتقادات قرار گرفت. بهعنوان مثال اتهامات مربوط به استخدام افراد زیر سن قانونی توسط ببرهای تامیل به دقت ثبت شد در حالی که اشغال دایمی ۳۰ هزار خانه غیرنظامی تامیل از سوی ارتش نادیده گرفته شد.
بازیگران بینالمللی با عدم تشخیص اینکه افزایش خشونت یک چرخه تلافی بین شبه نظامیان تحت حمایت ارتش و ببرهای تامیل است، دومی را محکوم کردند و در برابر دولت سریلانکا مدارا کردند و بر این اساس تحریمها و مشوقها را اعمال کردند. در واقع، اعتراضات ببرهای تامیل مبنی بر اینکه خشونت با حمایت مستمر دولت از شبه نظامیان بر خلاف توافقنامه آتشبس ادامه یافته است، تا اواخر سال ۲۰۰۶، مدتها پس از آغاز جنگ اعلام نشده، توسط جامعه بینالمللی جدی گرفته نشد.
بهطور کلی، به غیر از چشم انداز مبهم مشروعیت، مشوقهای معتبری به ببرهای تامیل ارائه شد. علیرغم حمایت لفظی از مکانیزمهای مشترک، اهداکنندگان کمکها را برای مناطق تحت کنترل ببرهای تامیل پس از تأیید دولت- از طریق سازمانهای غیردولتی به ببرهای تامیل ارائه کردند. از سوی دیگر، قرار دادن ببرهای تامیل در فهرست سازمانهای تروریستی توسط اتحادیه اروپا و کانادا در سال ۲۰۰۶ قرار بود ببرهای تامیل را تشویق کند تا به میز بازگردد -حتا اگر دولت جدید تا آن زمان از تعهد به توافقنامه آتشبس امتناع کرده بود. اما هیچ معیاری برای حذف قرارداد وجود نداشت -ایالات متحده و بریتانیا همیشه اصرار داشتند که ببرهای تامیل ابتدا باید خلع سلاح شود.
در نهایت این اقدامات بینالمللی باعث ایجاد توازن استراتژیک شد و بر اساس آن روند صلح به نفع دولت سریلانکا آغاز شد. این امر اجتناب ناپذیر بود زیرا ابزارهای به کار گرفته شده طوری استفاده میشدند که ببرهای تامیل به روند صلح بی میل است و باید از بازگشت مجدد به جنگ جلوگیری کرد. ابزارهای بینالمللی برای دولت تازه مسلح شده که جنگ را از سر میگیرد، تأثیری نداشت-همانطور که سرانجام در سال ۲۰۰۶ اتفاق افتاد.
حمایت بینالمللی از روند موفقیت آمیز صلح در سریلانکا باید بر اساس حفظ شرایطی میبود که به هر دو قهرمان اجازه میداد در مقابل سایر افراد در حین دستیابی به اهداف سیاسی از طریق مصالحه، امنیت خود را حفظ کنند. مهمتر از همه، تلاشها و ابزارهای بینالمللی باید به منظور حصول اطمینان از طرفین برای حل علل اصلی درگیری باشد. اهداف استراتژیک دولت-حفظ وحدت و خلع سلاح مخالف غیر دولتی- نمیتواند بهعنوان هدف اولیه مداخلات بینالمللی در روند صلح در نظر گرفته شود.
ناکامی مشروط شدن کمکها
بیانیه پس از کنفرانس توکیو در سال ۲۰۰۳ در مورد بازسازی و توسعه در سریلانکا مثال خوبی است که نشان بدهد مشروط شدن یا انگیزه بینالمللی که از ایجاد صلح در سریلانکا حمایت کرده یا آن را تضعیف کرده است. اهداکنندگان رسما مبلغ ۴.۵ میلیارد دالر متعهد شدند – هرچند ابهامات زیادی در مورد میزان اضافی کمکهای برنامهریزی شدهی قبلی و نحوه استفاده از آن وجود داشت – و ده ارتباط بین حمایت متعهد آنها و روند صلح را بیان کردند. این پیوندها شامل مواردی مانند پیروی کامل از توافق آتشبس، مشارکت یک هیات از مسلمانان در مذاکرات صلح، و همچنین ارتقا و حمایت از حقوق بشر بود. یک گروه متشکل از چند دونر که برای نظارت بر رعایت مقررات در کلمبو مستقر باشد، ایجاد شد.
با اینحال، بهزودی آشکار شد که محدودیتهای سیاسی و سازمانی هر یک از دونران با موضع هماهنگ در مورد نحوه تفسیر پیوندها – یا حتا توصیه اساسی آنها – غیرممکن است. در این کنفرانس تفاوتهای زیادی بین حمایت کنندگان از مفهوم مشروط بودن صلح و اینکه آیا شرطها باید منفی، مثبت یا صرفا بهعنوان نقاط عطف برای کمک به نظارت بر پیشرفت تعریف شوند، وجود داشت. این بیانیه نمایانگر یک مصالحه با هدف حفظ همه شرکت کنندگان در روند بود. جای تعجب نیست که این تفاوتها پس از کنفرانس همچنان ادامه داشت، با محدود شدن بودجه توسط چند سازمان، اما اکثر دونران تنها در مواقعی که با علایق خود منطبق بودند، به ارتباطات اشاره کردند. به جز چند مورد استثنایی، کمک کنندگان اصلی تصمیم گرفتند به خدمات خود توجه کنند و برنامههای کمک خود را به صورت معمولی ادامه دهند.
در نتیجه میلیاردها دالر کاهش از بودجه «پیش بینی شده»، منتقدان سریلانکایی از دولت به دلیل ناکامی در اجرای یک استراتژی مناسب برای تقویت روند صلح انتقاد کردند. یک وزیر دولت با اظهار نظر – در مورد درستی خلع سلاح – در پاسخ منتقدان گفت که اکثریت قریب به اتفاق تعهدات توکیو علیرغم عدم پیشرفت به سوی صلح، در حال اجرا هستند.
چندین سال بعد و با در اختیار داشتن یک دولت متفاوت، تعداد زیادی از بازیگران بینالمللی در پیگیری برنامههای کمکرسانی ناراحتی فزایندهای را ابراز کردند. استراتژی دولت برای بیان عبارات مهم در مورد حل و فصل مذاکره و تمرکز همزمان بر راهحل نظامی درگیری بسیار واضح است که نمیتوان آنرا نادیده گرفت. اما فراتر از انتقادات از رویکرد دولت و توسل مزمن ببرهای تامیل به خشونت، تشویق دوبارهی ببرهای تامیل برای «بازگشت به میز مذاکره»، از سوی بازیگران بینالمللی بود که به نظر می رسیدند نا توان از راهاندازی دوبارهی مذاکرات صلح است و همینطور نیز شد.
علل ناکارآمدی بازیگران بینالمللی
در خصوص واکنش ضعیف بینالمللی، عوامل متعدد، گیجکننده و گاه متناقض وجود دارد. اول، تنوع گسترده برنامههای سیاسی و سازمانی و سازمانهای کمککننده تحت فشار برای واریزکردن وجوه متعهد بدون در نظر گرفتن روند درگیری – در برخی از کشورهای غربی با توجه به تقاضای سیاسی داخلی حوزههای مهاجر سریلانکایی در حمایت از بازسازی. از نظر دیپلماتیک، بسیاری از بازیگران تمایلی به مشارکت بیشتر خود در کشوری با اهمیت استراتژیک متوسط ندارند: بهرغم حمایت کلامی آنها از روند صلح مجدد در سریلانکا، آنها از نگرانیهای متعدد دیگری که در لیست اولویتهای دیرتر هستند، منحرف میشدند.
دوم، اکثر بازیگران بینالمللی عوامل محرک درگیری را به اندازه کافی تحلیل نکردهاند و عموما از پرسیدن این پاداش یا جزا که چگونه بر منافع سیاسی قهرمانان اصلی تأثیر میگذارد، غافل شدهاند. در نتیجه، مشوقها یا انگیزههای جزایی که آنها پیشنهاد کردهاند، اغلب برای افراد مربوط اهمیت چندانی ندارد. بهعنوان مثال این فرض که ارائه مبالغ قابل توجهی برای بازسازی شمالشرقی جهت جلب ببرهای تامیل کافی است، در نظر گرفته نشد. در مواردی انگیزههای اقتصادی فقط تا آنجا که بر منافع اصلی سیاسی تأثیر میگذارد، اهمیت دارند. توافقنامه آتشبس سال ۲۰۰۲ تنها بهدلیل درک هر دو طرف از احتمال نسبی دستاوردهای میانمدت با توجه به اهداف سیاسی آنها امضا شد. وعده تعهدات در توکیو تا حد زیادی برای ببرهای تامیل بیاهمیت بود، زیرا پس از کنفرانس اپریل ۲۰۰۳ واشنگتن که آنها را حذف کرد، ببرهای تامیل خود را در رتبه دوم سیاسی قرار داد.
سوم، با توجه به برنامههای متناقض بینالمللی که در بالا به آن اشاره شد، اکثر بازیگران کمک اقتصادی و دیپلماتیک، تمایلی به بحث جدی در مورد چگونگی بازسازی منافع شان در یک رویکرد گستردهتر و هماهنگتر نداشتند، که در آن پاداش و جزا ممکن است مکمل یکدیگر بوده و در نتیجه متقابل تقویت شوند. مفهوم مکمل استراتژیک در بحث درباره نقش بازیگران بینالمللی جای حاشیهای را اشغال کرده است.
چهارم، بسیاری از بازیگران بینالمللی تا این اواخر نتوانسته بودند بهطور کامل این ایده را درک کنند که مسئولیت وضعیت درگیری هم بر عهده ببرهای تامیل و هم جانشین دولتهای سریلانکا است. این امر منجر به عدم یکنواختی آشکار در تعریف مشوقها و عدم جدییت در پاسخگویی دولت شده بود. با توجه به محکومیت گسترده، مسئولیت ببرهای تامیل در قبال اقدامات وحشتناک متعدد -از ترورها گرفته تا سربازگیری از کودکان، سرکوب دموکراسی در شمال شرق و سوگیریهای مکرر ذاتی سازمانهای کمککننده نسبت به دولتها، گرایش عمومی این بود که ببرهای تامیل را بهصورت علنی محکوم کنند، با ببرهای تامیل بهعنوان «افراد بد» و با دولت بهعنوان «نسبتا خوب» رفتار کنند. این جانبداری ببرهای تامیل را حتا بیشتر به حاشیه بحث کشاند، جاییکه آنها معتقد بودند هرگز با آنها منصفانه برخورد نخواهد شد.
نتیجهگیری
اگر بازیگران بینالمللی بهطور بالقوه بتوانند در درگیریهای عمدتا داخلی مانند سریلانکا نقش مثبتی ایفا کنند، مشروط به چندین شرط است:
- کمک به پیشبرد روند صلح باید محور استراتژی آنها باشد، نه اینکه به اهداف سیاسی یا سازمانی دیگری کمک کند؛
- انگیزهها و تحریمها باید بر مبنای درک روشنی از عوامل ایجادکنندهی درگیری و در نتیجه آنچه احتمالا مسیر آنرا تغییر میدهد، باشد؛
- حتا بهترین ایدهها زمانی نابود میشوند که بخشی از ناسازگاری باشند؛ جامعه بینالمللی باید در تدوین استراتژیهای حمایتی از صلح جدی باشد که هر نهاد نقش مکمل را ایفا میکند؛
- باید تلاشهای بیشتری برای شناسایی جانبداریهای آشکار یا ضمنی در حمایت ارائهشده انجام شود تا ارزیابی شود که میتوانند در پیشبرد روند صلح پایدار مفید نباشند یا نه.
سرانجام، حوزههای بینالمللی و داخلی صلح باید در تشخیص محدودیتهای آنچه جامعه بینالمللی میتواند و نمیتواند سهیم باشد، واقعبینانهتر عمل کنند. برای اینکه یک روند صلح وجود داشته باشد، باید در ابتدا قهرمانان داخلی، یک فرایند صلح را بخواهند. جامعه بینالمللی میتواند از روند صلح حمایت کند، اما نمیتواند به تنهایی فرایندی را ایجاد کند.