در بیشتر شرایط درگیری مسلحانه، بازیگران بیرونی بر روند تلاش‌های صلح تأثیر می‌گذارند. این عوامل خارجی ممکن است در وهله‌ی اول در دامن‌زدن به درگیری نقش داشته باشند یا نداشته باشند، یا بعدها از یک یا چند طرف درگیری حمایت کرده باشند یا نباشند. آنها به احتمال زیاد شامل ترکیبی از طیف گسترده‌ای از سازندگان صلح، از جمله کشورهای همسایه و منطقه‌ای، قدرت‌های دورتر یا کشورهای کمک‌کننده، سازمان‌های چند جانبه‌ی منطقه‌ای و غیردولتی، صلح‌بانان خصوصی و افراد است. از انگیزه‌ها و اشکال مختلف فشار موجود می‌توان برای تقویت قدرت نفوذ و منابع معمولا محدودشده توسط یک واسطه استفاده کرد. اما ممکن است انگیزه‌ها و فشارها که تا حدودی متمایز از سازش در روند صلح‌اند، مجموعه‌ای جدید از مشکلات را به همراه داشته باشند. این انگیزه‌ها و فشارها همچنین کمک می‌کنند به توضیح این‌که چرا، در حالی‌که هماهنگی برای مداخلات مختلف خارجی شامل مشوق‌ها، تحریم‌ها و مشروط‌ها در روند صلح یک هدف بدیهی و غیرقابل بحث به‌نظر می‌رسد، اما در عمل به‌طور شگفت‌انگیزی دشوار به اثبات رسیده است.
ترزا ویتفیلد، پژوهش‌گر و یکی از اعضای مرکز همکاری‌های بین‌المللی دانشگاه نیویورک در مقاله‌ای تحت عنوان «سازماندهی همکاری‌های بین‌المللی» در روند صلح به بررسی روش‌هایی می‌پردازد که از طریق آن هماهنگی یا مکمل‌سازی بین بازیگران خارجی می‌تواند منجر به استفاده منسجم از ابزارهای سیاست شود. تمرکز خانم ویتفیلد بر روی موانع و پتانسیل مکانیسم‌های غیررسمی است که برای دستیابی به هماهنگی فعالیت‌های دیپلماتیک در حمایت از صلح ایجاد می‌شود. چنین سازوکارهایی که به باور وی در سال‌های پس از پایان جنگ سرد شکوفا شده‌اند، بخش عمده آن به‌عنوان یک نتیجه از دو عامل مرتبط (طغیان قابل توجه در مدیریت منازعات بین‌المللی، که سازمان ملل متحد آن را رهبری می‌کند و جلوگیری قابل توجه سازمان ملل از بسیاری از فرایندهای صلح که باعث ظهور سایر صلح‌بانان شده است) به‌وجود آمده است. این جلوگیری به دلایلی از سوءظن به نفوذ اعضای قدرتمند شورای امنیت، تا عدم اعتبار در توانایی آن برای اجرای خود قطع‌نامه‌ها، یا ترس از این‌كه شورا بیش از حد به منافع دولت توجه داشته باشد و یا یك كارشیوه‌ای بیش از حد مداخله جویانه را پیش ببرد، ناشی می‌شود. تحریم‌ها، چالش‌های دیگری را به همراه دارد. مراحل و روش‌های که از دید خانم ویتفیلد سازماندهی اقدامات بین‌المللی را شامل می‌شود، به شرح ذیل است:
چرا هماهنگی دشوار است؟
کشورهای متعدد درگیر در یک روند صلح دارای منافع، ظرفیت و منابع متفاوت هستند. انگیزه‌ها شامل منافع استراتژیک و اقتصادی ناشی از روابط استعماری یا سایر روابطند. نگرانی در مورد امنیت منطقه‌ای، منافع «نرم‌تر» مربوط به حقوق بشر و مسائل بشردوستانه، بهویژه پس از ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱، مشغولیت با تروریسم و تمایل به زمینه درگیری‌ها یا کشورهای ضعیف و شکست‌خورده است. این مجموعه گسترده گردانندگان به ظهور «صلح» به‌عنوان یک هدف سیاست خارجی برای بسیاری از کشورها و افزایش جهانی فعالیت‌های حل اختلاف توسط نهادهای چند‌جانبه، سازمان‌های منطقه‌ای و غیردولتی کمک کرده است. بااین‌حال، زمینه‌های باریکی برای خوش‌بینی فراهم می‌کند که «سازماندهی» هماهنگ می‌تواند به‌راحتی ظهور کند.
خارج از چند مورد استثنایی، شرایطی که به فرایند اجازه می‌دهد تحت هدایت یک واسطه اصلی که می‌تواند نقش «هدایت‌گر» یک استراتژی منسجم صلح را که شامل پشتیبانی گروهی از کشورها است، بر عهده بگیرد، وجود ندارد. گروه‌های «دوستان دبیرکل» برای حمایت از فرایندهای صلح به رهبری سازمان ملل در امریکای مرکزی و سایر کشورها در اوایل دهه ۱۹۹۰ ارز کسب کردند اما چنین وضاحت در معماری صلح به سرعت از بین رفت. در واقع در سال ۱۹۹۵ دبیرکل بوتروس بوتروس غالی در ضمیمه خود به کارشیوه‌ی صلح هشدار داد که گرچه ایجاد گروه‌ها در سال‌های اخیر به «روند جدید» تبدیل شده است اما این گروه‌های ایجاد شده، نوش‌دارو برای یک بیماری نبوده است. وی اظهار کرده بود: «درک روشنی از این‌که چه کسی مسئول چه چیزی است» حفظ شود زیرا اگر دوستان به‌جای حمایت از رهبری دبیرکل، از طریق حساب شخصی خود ابتکار عمل را انجام دهند، «خطر تکرار» یا هم‌پوشانی تلاش‌هایی که می‌تواند توسط احزاب متجاوز مورد سوءاستفاده قرار گیرد، وجود دارد.
این هشدار دبیر کل بوتروس غالی وزن کمی داشت. فرایندهایی که در آن سازمان ملل متحد پیشتاز مشخصی بود، بسیار اندک بود و با فشار بیشتر صلح‌خواهان برای درگیرشدن، ساختارها و اهداف سازوکارهای شکل‌گرفته به‌طور حتم پراکنده می‌شدند. علاوه بر این، همان‌طور مواردی که در این مجموعه عنوان شده است، نشان می‌دهد درگیری‌هایی که جامعه جهانی در دوران پس از جنگ سرد با آن دست‌وپنجه نرم می‌کرد، پیچیده بود، اغلب شامل چندین بازیگر مسلح، هر یک با روابط خاص خود با یک جامعه مدنی پراکنده و با طرف‌داران و مخالفان خارج از صحنه درگیری فوری. واسطه‌های چندسطحی و چند حزبی به یک قاعده تبدیل شده و رقابت حتا در میان کسانی‌که به‌طور رسمی از همان اهداف حمایت می‌کنند، فراوان است.
چنین شرایطی برای بهره‌برداری توسط طرفین درگیری بسیار مشهود است که به‌طور منطقی تلاش خواهند کرد حداکثر مزیت را از عدم وجود وحدت بین اشخاص ثالث به‌دست بیاورند. به جز موارد بسیار اندکی – کسانی‌که از رهبری روشن، یک فضای خوش‌خیم منطقه‌ای برخوردار هستند، طرفین درگیری با اقتدار قابل شناسایی و یک استراتژی بیان شده، عدم وجود تخریب‌کننده‌ها و یک جامعه بین‌المللی مایل و قادر به ارائه منابع پایدار روی میز – توسعه شرایط برای اعمال منسجم تحریم‌ها، مشوق‌ها، ضمانت‌ها و شرط‌ها به‌طرز چشم‌گیری دشوار است.
مشکلات هماهنگی می‌تواند در چهار زمینه‌ی گسترده ریشه داشته باشد:
- منافع بازیگران خارجی ممکن است همسو نباشد، زیرا برخی از بازیگران بین‌المللی ممکن است از ثبات یک یا چند طرف درگیری، نفوذ خود بر آنها یا دسترسی به تجارت یا منابع‌شان بیشتر از هدف یک عدالت و حل پایدار درگیری، طرف‌داری کند.
- بازیگران بین‌المللی با فرهنگ‌های نهادی و جریان‌های بودجه‌ای که به‌طور گسترده‌ای واگرا هستند و از پتانسیل اقدامات انعطاف‌پذیر و واکنشی که فرایند صلح به آنها نیاز دارد، جلوگیری می‌کنند، درگیری مشخصی دارند. این دستورالعمل‌های رقابتی را می‌توان معمولا در هر دولت و سازمان یافت، بیانگر جدی‌بودن چالش‌هایی موجود است.
- آژانس‌های دولتی، چند جانبه یا سایر سازمان‌های بین‌المللی براساس تجربه متنوعی از نیازهای صلح، بهویژه با توجه به دانش طرفین درگیری، آشنایی با طراحی روند صلح، صبر لازم برای یک روند موفق و آمادگی، درگیر روند صلح می‌شوند و با بازیگران مسلح غیردولتی که ممکن است از آنها متنفر باشند، درگیر می‌شوند.
در نتیجه بازیگران بین‌المللی ممکن است از سیاست‌هایی استفاده کنند که شامل اقدامات اجباری مانند تحریم‌ها، و رویکردهای مبتنی بر انگیزه، صلح‌بانان امیدوارکننده، کمک‌های بشردوستانه، فنی و غیره باشد که در مجموع به یک استراتژی هماهنگ به نفع یک تلاش صلح نیست، اما یک روند گیج‌کننده و حتا شاید عملکرد متناقضی با عواقب غیرقابل‌پیش‌بینی برای تلاش صلح به‌طور کلی باشد.
خطرات درگیری در اوضاع نابه‌سامان ایجادشده زیاد است. عدم انسجام در یک تلاش میانجی‌گری به‌طور کلی آن‌را به شکست منجر می‌کند، در حالی‌که عدم انسجام بین میانجی‌گری توافق‌نامه و اجرای بعدی آن یا در درون خود اجرای زمانی‌که اولویت‌های مشخص، رقابت یا توجه چشم‌گیر کمک‌کنندگان ممکن است از یک رویکرد بیشتر براساس نیازها جایگزین شود، کاهش اثربخشی، افزایش هزینه‌ها و کاهش اعتبار بازیگران بین‌المللی را باعث شود و در یک سناریوی بدترین حالت ممکن است روند صلح را به‌طور مستقیم تضعیف کند.
مکانیسم‌های هماهنگی «چه زمانی» و «چه چیزی»
این از ویژگی ساختارهای غیررسمی مختلف و سازوکارهای هماهنگی ایجادشده برای حل تعارض است که آنها خود انتخاب می‌کنند. وجود ساختارهای غیررسمی در وهله اول، محصول منافع خارجی در یک درگیری است اما چگونگی بروز این علاقه در ساختار گروهی، که تشکیل آن متعهد به تأمین منابع انسانی یا مالی یا مجموعه خاصی از اقدامات سیاسی نیست، بسیار متفاوت است. از اواسط دهه ۲۰۰۰ بیش از ۳۰ گروه «دوست»، «تماس» و «اصلی» – و نظارت یا سایر ساختارها برای اجرای بیشتر توافق‌نامه‌های صلح یا سازش صلح به‌طور گسترده‌تر – قابل شناسایی است. اختلافات بین آنها از نظر اهداف، کارکردها و تأثیرات آنها بر روند صلح فردی، مشخص است. با این وجود، می‌توان پنج نوع ساختار گسترده را تشخیص داد که چندین نوع از آنها ممکن است در یک روند خاص نقش داشته باشند:
- گروه‌های تماس نمایندگی وسایل نقلیه دیپلماسی مستقیم قدرت‌های بزرگ در روندهای مختلف صلح را دارند. اولین‌بار یک گروه تماس در نامیبیا ظاهر شد و طرحی را پیش‌کش کرد که مبنای حل‌وفصل نامیبیا شد. گروه تماس با یوگسلاویای سابق در سال ۱۹۹۴ تا حدودی برای دورزدن سازمان ملل ایجاد شد و از آن زمان اجازه داده است اختلافات بین کشورهایی که بارزترین منافع آنها در زمینه ثبات منطقه‌ای است، دور از انعکاس توجه شورای امنیت صورت گیرد. سازوکار مرتبط چهارجانبه موقت اتحادیه اروپا، روسیه، سازمان ملل و ایالات متحده است که برای هماهنگی اقدامات بین‌المللی در مورد خاورمیانه تشکیل شده است اما به‌طور فزاینده‌ای به‌عنوان وسیله‌ای برای پیش‌بینی رهبری ایالات متحده شناخته می‌شود.
- گروه‌های دوستان، اعم از دبیرکل سازمان ملل مانند السالوادور، جورجیا یا هائیتی یا یک روند صلح خاص، ساختارهای غیررسمی‌تری هستند که به‌طور کلی برای ارائه پشتیبانی از صلح در زمینه‌هایی تشکیل شده‌اند که سطح متوسط توجه بین‌المللی را به‌خود جلب می‌کنند. گروه‌های دوستان ممکن است در طول یک روند صلح درگیر شوند، اگرچه در طول صلح و کمک به اجرای توافق بعدی توابع مختلفی را انجام خواهند داد. همانند گروه‌های ارتباطی، تعامل دوستان با طرف‌های درگیری غیردولتی متناسب با سطح مقبولیت بین‌المللی خواسته‌های اخیر (ایدئولوژیک، استعمارگرایی یا تجزیه‌طلبی)، شیوه‌های مختلف کم‌وبیش سوءاستفاده از حقوق بشر یا «تروریست»بودن و میزان تعامل بین‌المللی که آنها درگیری و تلاش برای پایان‌دادن به آن را دنبال کرده‌اند. سازوکارهای مرتبط شامل گروه هسته‌ای تشکیل شده برای حمایت از نقش سازمان ملل در انتقال تیمور شرقی و همچنین تروئیکای –ناروی، بریتانیا و ایالات متحده است که می‌تواند میانجی‌گری منطقه‌ای درگیری شمال و جنوب سودان را تقویت کند.
- دوستان یک کشور نیز بهویژه در سازمان ملل متحد تکثیر یافته‌اند، اگرچه اغلب بدون بیان مستقیم با یک روند صلح خاص است. آنها تمایل دارند بزرگ‌تر از گروه دوستان خود باشند که بیشتر با عمل صلح بیان می‌شوند و فعالیت خود را در نیویورک متمرکز می‌کنند. اهداف آنها از اشتراك اطلاعات گرفته تا تلاش‌ها برای به‌دست‌آوردن توجه و منابع درگیری‌هایی است كه از «سیاست‌های عالی» دور شده‌اند. تأثیرات اغلب كمتر از انتظار بوده است، مانند موارد دوستان آنگولا، جمهوری آفریقای مركزی و گینه بیسائو.
- گروه‌های اجرا و نظارت با تعیین مسئولیت‌های خود در یک توافق صلح از یک‌دیگر متمایز می‌شوند اما در میزان فعالیت مستقیم آنها در نظارت بر فعالیت‌ها بسیار متفاوت است. در بیشتر شرایط، سازوکارها از الگویی که در نامیبیا تأسیس شده است پیروی می‌کنند، جایی‌که کمیسیون مشترک نظارت بر عهده نماینده دبیرکل سازمان ملل متحد بود و شامل نمایندگان طرف‌های درگیری و همچنین بازیگران اصلی خارجی بود.
- مکانیسم‌های هماهنگی برای کمک فراتر از پارامترهای نظارت بر یک توافق‌نامه نیز گسترش یافته است. کمیته ارتباط موقت کمک به مردم فلسطین برای حمایت از توافق‌نامه صلح اسلو ایجاد شد در حالی‌که شورای اجرای صلح در بوسنیا تعداد زیادی از بازیگران را برای نظارت بر کمک و تصمیم‌گیری پس از توافق‌نامه دیتون دور هم جمع کرد. گروه مشترکین کمک‌کنندگان سریلانکا به شمول اتحادیه اروپا، جاپان، ناوری و ایالات متحد که از وسعت کمتری برخوردار بود، در لحظه‌ای تأسیس شد که هماهنگی کمک برای پیشرفت روند صلح اولویت به‌نظر می‌رسید.
در موارد متعددی چنین گروهی تشکیل نشده است. تلاش برای ایجاد مکانیزم دوستان برای سومالی تا زمان تأسیس یک گروه تماس بین‌المللی در سال ۲۰۰۶ تأسیس شد. بحث در مورد گروهی از دوستان دارفور برای حمایت از گفت‌وگوها در ابوجا در سال‌های ۲۰۰۵-۲۰۰۶ بی‌نتیجه ماند. در موارد دیگر تصمیم گرفته شد که مانند سریلانکا گروهی برای حمایت مستقیم از صلح ایجاد نشود. عوامل توضیحی از عدم علاقه استراتژیک از سوی قدرت‌های بزرگ در درگیری‌های «بی‌سرپرست» به‌طور سنتی (سومالی یا بوروندی) گرفته تا اختلاف در مشارکت و درک مسأله موجود (دارفور) یا وجود یک قدرت منطقه‌ای مانند هند است که از کاهش نفوذ خود در یک ساختار گروهی متنفر است.
علاوه بر این، حتا در مواردی که گروه‌های منسجم حضور داشته باشند، آنها به‌ندرت از مجموع تلاش‌های صلح‌سازانه استقبال می‌کنند. به‌عنوان نهادهای اصلی دولت‌محور، تعامل آنها با بازیگران غیردولتی یا گروه‌های بخش خصوصی كه راه‌های مختلف صلح را دنبال می‌كنند، در بهترین حالت پراكنده بوده‌اند و فرصت‌های ارتباط دو مسیر برای پیگیری یك تلاش كه به‌ندرت كاملا مورد بررسی قرار نگرفته است. این به‌رغم برخی از نمونه‌های شناخته‌شده صلح، توسط جامعه « سانت اگدیو» در موزامبیک یا مرکز گفت‌وگوی بشردوستانه و سپس ابتکار عمل مدیریت بحران در آچه، توافق‌نامه‌های پرورش است که پس از اجرای آنها توسط ارگان‌های رسمی‌تر نظارت می‌شود.
ادامه دارد…