- نصیراحمد اشرفی، کاندید‌ای دکترای حقوق اساسی در دانشگاه اکس مارسی فرانسه
فصل ششم قانون اساسی افغانستان به لویه‌جرگه اختصاص داده شده است. این فصل دارای شش ماده است که به صورت مختصر ساختار، حوزه‌ی صلاحیت‌ها و اصول اساسی طرز العمل داخلی آن را بیان می‌کند. پاره‌ی دیگر صلاحیت‌های لویه‌جرگه در فصل سوم، نهم و دهم قانون اساسی در مورد محاکمه‌ی رییس‌جمهور افغانستان، حالت اضطرار و تعدیل قانون اساسی تذکر رفته است. قانون اساسی افغانستان لویه‌جرگه را عالی‌ترین مظهر اراده‌ی مردم افغانستان تعریف کرده است. در این مقاله در پی پاسخ به این پرسش‌ها هستم که دقیقاً تعریف فوق چه معنی می‌دهد و چه پیامد‌های حقوقی را به بار می‌آورد؟ جایگاه لویه‌جرگه‌ی «مشورتی» در قانون اساسی افغانستان در کجاست؟ آیا تصامیم لویه‌جرگه‌ی مشورتی الزامی است یا خیر؟
یکم: جایگاه لویه‌جرگه در قانون اساسی و صلاحیت دعوت کردن آن
قانون اساسی افغانستان لویه‌جرگه را اولاً یک نهاد تصمیم‌گیرنده سیاسی معرفی می‌کند که در موارد استقلال، حاکمیت ملی و تمامیت ارضی و مصالح علیای افغانستان تصمیم میگیرد. قانون اساسی مشکلاتی چون تداوم اضطرار، محاکمه‌ی رییس‌جمهور و زیر سوال رفتن استقلال کشور و مسایل مربوط به تمامیت ارضی یا سایر موارد را تحت مصالح علیا به لویه‌جرگه واگذار کرده است. این نهاد موقتی باید برای آن راه‌حل پیدا کند تا از یک طرف به آن مشروعیت بدهد و از طرف دیگر روند عادی دولت‌داری را تضمین کند و از فروپاشی نظام جلوگیری کند.
گرچه مفاهیم استقلال، حاکمیت ملی، تمامیت ارضی و مصالح علیا که به لویه‌جرگه واگذار شده مواردی است که نیاز به تفسیر حقوقی و مسلکی دارد. مفسرین قانون اساسی افغانستان باید واضح بسازند که کدام موارد سبب خدشه‌دار شدن استقلال و تمامیت ارضی کشور می‌شود؟ یا چه چیزی را می‌توان مصالح علیای کشور نام نهاد و چگونه از مصالح علیای کشور تعریفی ارایه کرد؟
از مصالح علیا می‌توان تفسیر وسیع یا محدود ارایه کرد، ولی هر تفسیری بدون نهاد با‌صلاحیت تفسیر‌کننده که همان محکمه‌ی قانون اساسی است، الزامی نبوده و فقط در قالب نظریه‌ی حقوقی باقی می‌ماند. در وهله‌ی دوم، قانون اساسی افغانستان لویه‌جرگه را یک نهاد قانون‌گذار موقتی تعریف می‌کند که صلاحیت آن تعدیل و تصویب قانون اساسی است. متاسفانه نه در قانون اساسی طرح قانون برای جزییات کاری لویه‌جرگه و طرز العمل کاری آن پیش‌بینی شده و نه هم مجلس نمایندگان قانون خاصی در مورد چگونگی کارکرد داخلی و شرایط اعضا و جزئیات دیگری مربوطه به لویه‌جرگه قانونی تصویب نکرده است. برای دایر کردن لویه‌جرگه نمی‌توان به چند ماده که در قانون اساسی برای آن پیش‌بینی شده اکتفا کرد. نیاز مبرم است تا در این مورد قانونی به تصویب برسد. حتا لویه‌جرگه در ابتدا برای شروع به کار نیاز دارد تا طرز‌العملی را به تصویب برساند و بعداً به اصل برنامه‌ی کاری یا همان آجندای خود بپردازد.
از زمان تصویب قانون اساسی جدید افغانستان دیگر لویه‌جرگه‌ای برای تعدیل آن دایر نشده و هر از گاهی که چنین بحثی در جامعه داغ شده، قوه‌ی اجراییه یا همان حکومت به ماده‌ی یک‌صد‌و‌دهم که در مورد اعضای لویه‌جرگه است، استناد کرده و دایر کردن آن را از نگاه قانونی محال دانسته است، چون انتخابات شورای ولسوالیها صورت نگرفته و در صورت دایر شدن آن جایگاه روسای شورای ولسوالیها خالی خواهد بود. حکومت افغانستان با چسپیدن به جنبه‌ی مشروعیت آن از دایر کردن لویه‌جرگه شانه خالی کرده است.
قانون اساسی افغانستان هیچ استثنا را نپذیرفته و صریحاً بیان می‌دارد که برای دایر کردن هر لویه‌جرگه، حضور روسای شورا‌های ولایات و ولسوالیها لازم است، پس چگونه حکومت افغانستان می‌تواند لویه‌جرگه‌ی «مشورتی» برای صلح دایر کند که در آن روسای منتخب ولسوالیها وجود ندارد و دایر کردن آن هیچ مشکل قانونی ندارد، در‌حالی‌که برای تعدیل قانون اساسی این چنین لویه‌جرگه دایر شده نمی‌تواند؟ این سوالی است که حکومت افغانستان باید به آن پاسخ دهد.
به تاخیر افتادن انتخابات مجلس و دایر نکردن عمدی انتخابات ولسوالیها، مسأله‌ی حکومت وحدت ملی و بحران‌های ناشی از انتخابات و ده‌ها مورد نقض قانون اساسی از مثل‌هایی است که دایر کردن لویه‌جرگه را برای تعدیل قانون اساسی نسبت به لویه‌جرگه برای صلح پر اهمیت‌تر می‌سازد. مسایل ذکر شده در فوق، سوالات اساسی است که جز با تعدیل قانون اساسی نمی‌توان به آن راه‌حل درست یافت. قوه‌ی اجراییه برای از دست ندادن و محدود نشدن صلاحیت‌هایش از دایر کردن این چنین لویه‌جرگه سر باز می‌زند، چون صلاحیت‌های گسترده که در قانون اساسی سال۱۳۴۳ ه. ش به شاه وقت اعطا شده بود، به رییس‌جمهور در قانون اساسی سال ۱۳۸۲ انتقال یافته و این با روحیه‌ی نظام جمهوری منافات دارد و علت آن نقل‌برداری (کاپی) از متن یک قانون اساسی و نوشتن عین متن در یک قانون اساسی جدید است، بدون آن‌که به پیامد‌های آن فکر شود.
سرباز زدن حکومت از دعوت تعدیل قانون اساسی سبب می‌شود تا صرف این نهاد مورد نقد قرار بگیرد، زیرا مجلس نمایندگان به جز ماده‌ی شصت‌و‌نهم دیگر صلاحیت دعوت لویه‌جرگه را ندارد.
با وجود این‌که قانون اساسی افغانستان صلاحیت دعوت کردن لویه‌جرگه را صرف به شخص رییس‌جمهور واگذار کرده، با در نظر داشت شاخصه‌ی دموکراتیک بودن نظام، در متن قانون اساسی افغانستان هیچ طرز‌العملی وجود ندارد که شهروندان افغانستان مستقیماً بتوانند لویه‌جرگه را دعوت کند. در کشور‌های که دموکراسی اشتراکی حاکم است، چنین ابتکاری وجود دارد. این یکی از مواردی است که باید در تعدیل‌های آینده‌ی قانون اساسی کشور مد نظر گرفته شود، چون دموکراسی اشتراکی بیشتر شهروندان را در تصامیم ملی سهیم می‌سازد.
مجلس نمایندگان نیز باید چنین صلاحیتی را داشته باشد تا هرگاه رییس‌جمهور چنین نکرد، ابتکار مجلس نمایندگان بتواند آن را جبران کند. لازم است تا مجالس نمایندگان در آینده از تمام حربه‌های فشار خود علیه حکومت کار بگیرند تا قانون اساسی تعدیل شود و چنین صلاحیتی به مجلس نمایندگان نیز داده شود. مجالس گذشته بسیار ضعیف عمل کردند و می‌توانستند دست به چنین اقدامی بزنند. امید مجلس آینده این مورد اساسی را در صدر کار‌ها و برنامه‌هایش قرار بدهد
خلاصه به این نتیجه می‌رسیم که اگر دایر کردن لویه‌جرگه برای صلح مشروع است و مشکل قانونی ندارد و امکان‌پذیر است، پس دایر نمودن لویه‌جرگه برای تعدیل قانون اساسی نیز ممکن، قانونی و مشروع است و نباید نهادی یا فردی مانع آن شود و دعوت نکردن آن را با نبود نمایندگان ولسوالیها توجیه کند.
تعدیل قانون اساسی نیاز مبرم برای حکومت‌داری در افغانستان است. مجلس نمایندگان، جامعه مدنی و سایر نهاد‌ها باید بالای حکومت افغانستان فشار وارد کند تا قانون اساسی افغانستان تعدیل و مشکلات آن برطرف گردد.
دوم: لویه‌جرگه‌ی مشورتی و چگونگی الزامی بودن تصامیم آن
دایر کردن لویه‌جرگه در مورد صلح یا هر مورد دیگری را با تفسیر مصالح علیای کشور می‌توان توجیه کرد، ولی آیا برای دایر کردن این جرگه حضور روئسای شورا‌های ولسوالیها ضرورت نیست؟
تصامیم لویه‌جرگه چه سیاسی باشد، چه حقوقی الزامی است، چون در قانون اساسی افغانستان چنین صلاحیتی به این نهاد داده شده و استفاده‌ی واژه‌ی مشورتی در کنار لویه‌جرگه یک ابداع سیاسی است و نمی‌توان از الزامی بودن تصامیم لویه‌جرگه فرار کرد. اجرا نکردن تصامیم لویه‌جرگه نقض قانون اساسی افغانستان است. دولت افغانستان با دایر کردن این چنین لویه‌جرگه‌ها که تا حالا چند نمونه‌ی آن برگزار شده در پی مشروعیت بخشیدن تصامیم سیاسی خویش بوده و از لویه‌جرگه استفاده‌ی ابزاری می‌کند. رفراندم یا همه‌پرسی که در ماده‌ی شصت‌و‌پنجم قانون اساسی افغانستان نیز پیش‌بینی شده، موردی است که به صورت دموکراتیک به هر شهروند افغانستان این حق را می‌دهد که در تصامیم ملی سهم بگیرد و بدون شک مشروعیت آن بیشتر از لویه‌جرگه است، چون این حق به هر شهروند افغان که سن هجده را تکمیل کرده باشد، داده شده نه تعداد محدودی از افراد با ساختار‌های قدیمی که تا حالا چندان کارا نبوده و همواره از آن استفاده‌ی ابزاری صورت گرفته است. در عین زمان با برگزاری رفراندم، دموکراسی یا همان مردم‌سالاری اشتراکی تمثیل می‌شود و همه‌ی شهروندان واجد شرایط می‌توانند در آن سهم بگیرند.
ماده‌ی یک‌صد‌و‌دهم قانون اساسی افغانستان لویه‌جرگه را عالی‌ترین نهاد مظهر اراده‌ی مردم تعریف می‌کند. نتیجه‌ی حقوقی این تعریف الزامی بودن تصامیم لویه‌جرگه است. کاربرد قید عالی‌ترین مظهر اراده‌ی مردم به تمام تصامیم لویه‌جرگه جنبه‌ی الزامی می‌دهد، چون این نهاد را برتر از هر نهاد سیاسی ـ حقوقی دیگر به شمول دو مجلس، ریاست جمهوری و قوه‌ی قضاییه قرار می‌دهد، چون نهادهای یاد شده و حدود صلاحیت‌های‌شان به اساس تصامیم لویه‌جرگه شکل میگیرد.
به کار گرفتن واژه‌ی مشورتی در کنار لویه‌جرگه سبب تضعیف هدفمند این نهاد می‌شود و قانون اساسی افغانستان چیزی به نام لویه‌جرگه‌ی مشورتی را نمی‌شناسد. لویه‌جرگه‌ی «مشورتی» مبنایی در قانون اساسی افغانستان ندارد. مشورتی ساختن لویه‌جرگه نه تنها که درست نیست، بلکه دایر نمودن آن در تضاد با خود قانون اساسی است و نقض آن.
به کار بردن واژه‌ی مشوره در کنار لویه‌جرگه عمدی است، زیرا هیچ مشوره‌ای جنبه‌ی الزامی ندارد، در‌حالی‌که تصامیم لویه‌جرگه الزامی است و در الزامی بودن آن شکی نیست. چطور یک نهاد می‌تواند عالی‌ترین مظهر اراده‌ی مردم افغانستان باشد، در‌حالی‌که تصامیم آن صرف به مشوره‌دهی محدود می‌شود؟ آیا جنبه‌ی مشورتی‌ای که به لویه‌جرگه نسبت داده می‌شود، اصل دموکراتیک بودن نظام را زیر سوال نمی‌برد؟ چون در یک نظام مردم‌سالار اراده‌ی جمعی الزامی است. به همین ترتیب تصامیم لویه‌جرگه نیز جمعی است و بر اساس اکثریت آرای نمایندگان مردم افغانستان.
ماده‌ی چهارم قانون اساسی افغانستان حاکمیت ملی را متعلق به ملت این سرزمین دانسته که به طور مستقیم یا توسط نمایندگان خویش آن را تمثیل می‌کنند. در این لویه‌جرگه افغان‌ها حاکمیت ملی را مگر با نمایندگان خویش تمثیل نمی‌کنند که حکومت به آن جنبه‌ی مشورتی می‌دهد و تصامیم آن را الزامی نمی‌دانند؟
به کار بردن واژه‌ی مشورتی در کنار لویه‌جرگه به نحوی الزامیت‌زدایی از تصامیم لویه‌جرگه است. حکومت با چنین اقدامش می‌خواهد که هرگاه تصمیم نهایی لویه‌جرگه سازگار با آن‌چه قوه‌ی اجراییه می‌خواست، نبود، از اجرا نمودن سر باز زند و عمل خویش را با جنبه‌ی مشورتی آن توجیه کند. استفاده‌ی ابزاری از لویه‌جرگه برای مشروعیت بخشیدن به امری سبب می‌گردد که این نهاد مانند سایر نهادهای حقوقی ـ سیاسی بی‌اعتبار، ضعیف و به یک نهاد ابزاری محض تبدیل شود.
دعوت نمودن لویه‌جرگه‌ی «مشورتی» توسط فرمان رییس‌جمهور صورت میگیرد. به اساس ماده‌ی یک‌صد‌و‌بیست‌و‌یکم قانون اساسی افغانستان بررسی مطابقت فرامین تقنینی با قانون اساسی کشور از صلاحیت‌های دادگاه عالی است. در ماده‌ی مذکور دو مورد مشکل‌ساز است. اول این که باید از دادگاه عالی به صورت رسمی تقاضا شود که چنین کند. دوم نهادهای متقاضی محدود به محاکم و حکومت است. برای شهروندان و نهادهای جامعه مدنی این چنین صلاحیت داده نشده و نه خود دادگاه عالی به صورت خودکار دست به چنین کاری می‌زند. نبود این چنین میکانیزم سبب می‌شود که صد‌ها فرمان به شمول فرمان دعوت از لویه‌جرگه‌ی «مشورتی» و قانون گرچه در مغایرت با قانون اساسی افغانستان باشند و مورد بررسی قرار نگیرند.
موردی دیگر را که نباید از چشم انداخت این است که آیا فرمان دعوت کردن لویه‌جرگه‌ی «مشورتی» می‌تواند جزء فرامین تقنینی دسته‌بندی شود یا خیر تا دادگاه عالی افغانستان به بررسی مطابقت آن بپردازد؟ در حالت فعلی ریاست اجراییه می‌تواند درخواست مطابقت این فرمان را با قانون اساسی از دادگاه عالی در خواست کند، زیرا ریاست جمهوری این کار را نمی‌کند، چون خودش زیر سوال می‌رود، ولی ریاست اجراییه می‌تواند این کار را کند، چون جزء حکومت است.
دایر کردن لویه‌جرگه برای مصالح علیای کشور صرف نظر از این که موضوع بحث آن چه است، جزء صلاحیت‌های قانونی رییس‌جمهور است، ولی لویه‌جرگه‌ای صرف برای مشوره‌دهی و با نام لویه‌جرگه‌ی «مشورتی» غیر‌قانونی است، زیرا قانون اساسی افغانستان چیزی به‌نام لویه‌جرگه‌ی مشورتی را نمی‌شناسد و تصامیم این نهاد را الزامی می‌داند.
در پایان خاطر نشان می‌سازم که در یک نظام مردم‌سالار هر نوع رفراندم یا تصمیم نمایندگان لویه‌جرگه الزامی است و نمی‌توان الزامیت آن را زیر سوال برد یا از اجرا کردن آن تجاهل کرد، چون این کار دموکراتیک بودن یک نظام را زیر سوال می‌برد. در صورتی که فرمان ریاست جمهوری مبنی بر تشکیل لویه‌جرگه برای صلح به تصامیم نهایی لویه‌جرگه جنبه‌ی مشورتی داده باشد یا صلاحیت لویه‌جرگه را به مشوره محدود ساخته باشد، نه تنها این فرمان از نگاه حقوقی نادرست است، بلکه در تضاد با قانون اساسی افغانستان نیز است. لویه‌جرگه یک نهاد تصمیم گیرنده است نه مشوره‌دهنده و تصامیم آن نیز الزامی است نه مشوره.
دعوت کردن لویه‌جرگه در یک کشوری به شدت فقیر چون افغانستان که مصارف گزاف را در پی دارد و یک قسمت زیاد بودیجه‌ی کشور از کمک‌های خارجی‌ها تامین می‌شود و هنوز این کشور وابسته به کمک‌های کشور‌های خارجی است، صرف برای مشوره از یک طرف با واقعیت‌های عینی افغانستان سازگاری ندارد، زیرا دولت صد‌ها مشاور در هر پست دولتی دارد و نهادی به‌نام شورای عالی صلح که می‌تواند با آن مشوره کند و از طرفی دعوت کردن لویه‌جرگه برای مشوره دادن به حکومت با قانون اساسی افغانستان در تضاد است. تصامیم لویه‌جرگه نهایی، الزامی و غیر‌قابل تعدیل مگر با تعدیل توسط خودش است.