دکتر مجتبی سالم
جمهوریت برآمده از قانون اساسی افغانستان یک نظام سیاسی و اداری متمرکز در کابل است که ظرفیت بروکراتیک برای ارایه‌کردن خدمات اداری و حکومت‌داری سالم را در جغرافیای کشور ندارد. نهادهای سیاسی مثل ریاست‌جمهوری و پارلمان در قالب قانونی اساسی یک ظاهر دموکراتیک دارند اما تجربه 20 سال اخیر نشان داده که نمی‌توانند پاسخگو و نظارت‌پذیر به همه اقشار مردم در سطح ولایات و محلات باشند. بنابراین، ساختار متمرکز نظام فعلی در تعارض با اساسات دموکراسی است. دموکراسی سه مبنای مهم دارد: اول، پاسخ‌گویی مأموران به مردم؛ دوم، اجرای قوانین؛ سوم، تأمین عادلانه منابع و فرصت‌ها بین مردم. برای تحقق این اهداف، حدود ۹۵ درصد دموکراسی‌ها در جهان از ساختار سیاسی و اداری‌شان تمرکززدایی کردند. با تمرکززدایی، کشورها ظرفیت مدیریتی برای اجرای پالیسی‌های کلان را در سطوح ولایتی و محلی به‌دست می‌آورند. اما، ساختار متمرکز سیاسی و اداری افغانستان موجب حذف مردم اطراف و اکناف کشور از مشارکت در حکومت‌داری شده است. در نتیجه، توزیع ناعادلانه منابع در ولایات و انحصار دولت در کابل سبب ناکامی جمهوریت فعلی در آوردن ثبات سیاسی و توسعه اقتصادی شده است. پروسه برد و باخت مطلق در انتخابات‌ها طرف‌های سیاسی را مجبور کرده تا تمام منابع و انرژی خود را در جهت غصب قدرت در کابل از طریق تقلب و بحران‌سازی به‌کار بگیرند. در این نوشته گذار به‌سوی یک نظام سیاسی و اداری غیرمتمرکز به‌عنوان راه حل عملی و علمی برای برون‌رفت از چرخه پایان‌ناپذیر بحران و توانمندسازی نهادهای حکومت‌داری پیشنهاد می‌شود.
نظام متمرکز چیست؟
در نظام متمرکز تمامی ولایات کشور تحت کنترل حکومت مرکزی قرار دارند. حکومت مرکزی در کابل میزان قدرت و صلاحیت‌های مدیریت‌های ولایتی و محلی را تعیین و برای آن‌ها تصمیم‌گیری اداری و بودیجوی می‌کند. در بعضی مواقع قسمتی از صلاحیت‌ها بنا بر صلاح‌دید مرکز به ولایات »تفویض« می‌شود. اخیرا امرالله صالح از این‌که به والی‌ها اجازه داده می‌شود تا همانند وزیران در جلسات کابینه شرکت کنند، به‌عنوان نمونه‌ای از تمرکززدایی یاد کرد. اما نفس تفویض قدرت به ولایات و قیاس والی‌ها با وزیران نشان می‌دهد که والی‌ها در سطح مأموران دولتی تقلیل داده شده‌اند که فاقد هرگونه صلاحیت و استقلال عمل هستند و باید به حکومت مرکزی به‌جای مردم محلی پاسخگو باشند.
چرا نظام متمرکز برای افغانستان مضر است؟
از نگاه تیوریک نظام متمرکز نیازمند یک دولت-ملت منسجم است. علت پیدایش نظام سیاسی و اداری متمرکز وجود جامعه یکدست است که در جغرافیای مشترک‌اش توافق بر باورها فرهنگی، اخلاقیات، ارزش‌های مذهبی، لسانی و فرهنگی داشته باشد. اما افغانستان دارای هویت‌های محلی و قومی متنوع است. به سبب موقعیت سوق‌الجیشی‌اش جامعه افغانستان در هیچ دوره‌ای از تاریخ‌اش یکدستی و انسجام اجتماعی، فرهنگی و قومی نداشته و به همین جهت شرایط یک دولت-ملت کلاسیک را ندارد. طبعا در چنین کشوری تمرکز قدرت همیشه باعث شکاف اجتماعی شده که عواقب آن نهادهای حکومت‌داری را تضعیف کرده است.
تحقیقات میدانی بسیاری در مورد آسیب‌های نظام متمرکز برای حکومت‌داری سالم در افغانستان انجام شده است. مثلا جنیفر مرتضاشویلی، استاد دانشگاه پیتسبرگ، در کتابش «نظام و دولت غیررسمی در افغانستان» با جزئیات نشان می‌دهد که مأموران دولت مرکزی در پست‌های مختلف معمولا به مردم محل حساب‌دهی نمی‌کنند و بی‌توجه به نیازهای مردم غرق در فساد هستند. در ولایت و محل‌های نسبتا موفق مردم با روی‌آوردن به خودمختاری و جرگه‌های محلی از خود در برابر بروکراسی فاسد مرکز دفاع می‌کنند. همچنین، رومین مالجاک، استاد دانشگاه در دانشگاه ردبانگ هلند، در کتاب تازه‌اش «بقای جنگ‌سالارها: توهم دولت‌سازی در افغانستان» با مطالعه دقیق روابط قدرت در اطراف و ولایات افغانستان نشان می‌دهد چگونه تمرکزگرایی نظام سیاسی و اداری سبب تضعیف و فساد شدید بروکراسی دولت در افغانستان شده است. پژوهش‌های مشابه دیگر، مثل کتاب نعمت‌الله ابراهیمی و ویلیام مالی «افغانستان: سیاست و اقتصاد در یک دولت جهانی‌شده» و کتاب نعمت‌الله بیژن «تناقض‌های کمک در افغانستان: ساختن و تضعیف نظام دولتی»، اگرچه تنها به بررسی مشکل تمرکزگرایی نمی‌پردازد، اما با تحلیل تاریخی و جامعه‌شناختی ویژگی‌های رانت‌خوارانه حکومت‌های متمرکز در افغانستان را به‌وضوح نشان می‌دهند.
در کنار یافته‌های تحقیقاتی، تحلیلگران سرشناس امور افغانستان مثل بارنت روبین و توماس روتینگ هم بارهای در مقالات و مصاحبه‌های خود ساختار سیاسی و اداری تمرکزگرای نظام فعلی را از عوامل عمده فساد گسترده و محقق‌نشدن صلح دانسته‌اند. سیاست‌مدارهای افغانستان هم به‌صورت روزافزون به نقد قانون اساسی ناکارآمد کنونی می‌پردازند. در همین اواخر احمد مسعود، فرزند احمدشاه مسعود و از چهره‌های جدید در حال ظهور دره پنجشیر، در مقاله‌اش در نیویورک تایمز طرح ایجاد نظام سیاسی و اداری غیرمتمرکز را لازمه‌ی یک صلح دوامدار عنوان کرده است. در نتیجه، هم یافته‌های تحقیقات و هم نظرات کتله عظیمی از سیاست‌مدارهای محلی نشان می‌دهد که تمرکز افراطی در سیستم سیاسی و اداری امروز افغانستان ظرفیت حکومت‌داری را تضعیف کرده است، زیرا این ساختار با واقعیت‌های جغرافیایی و روابط قدرت در سطح ولایتی و محلی همخوانی ندارد. برای مثال، جزیره‌های قدرت در کابل پروسه بودجه‌سازی برای دخل و خرج ولایت‌ها را در کنترل دارند. همچنین، نظارت تمام نهادهای اجرایوی در سطح ولایات و محلات تحت لوای حکومت مرکزی است. این سطح از متمرکزگرایی از بالا به پایین باعث شده که تفاوت‌های جغرافیایی و نیازهای محلی در طی پروسه پالیسی‌سازی نادیده گرفته شوند. بنابراین، عمده‌ترین ضرر ساختار متمرکز عدم کارآرایی آن در عرضه خدمات دولتی و رفع نیازهای مردم در سطح ملی و ولایتی است.
تمرکززدایی از نظام سیاسی و اداری
بسیاری از مردم وجود صدراعظم را به اشتباه مساوی با تمرکززدایی نظام می پندارند. در حقیقت، عدم تمرکز سیاسی به مفهوم وجود نهادهای ولایتی و محلی منتخب است که قدرت تصمیم‌گیری در حوزه صلاحیت‌های وظیفوی‌شان را به‌صورت مستقل از حکومت مرکزی در کابل داشته باشند. عدم تمرکز اداری یعنی نهادهای ولایتی و محلی مشروعیت و توان عزل و نصب مأموران تحت امرشان را دارد. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های ساختار غیرمتمرکز انتقال مسئولیت‌های بودیجوی و جمع‌آوری مالیات از حکومت مرکزی به نهادهای منتخب ولایتی و محلی است. این باعث می‌شود تا خدمات عامه به تناسب با نیازها و خواسته‌های مردم محلی ارایه شود و درآمدهای مالیاتی در جهت اجرای پروگرام‌های انکشافی محلی به مصرف برسد.
تحقیقات در حوزه اداره و مدیریت نشان می‌دهد که نظام سیاسی و اداری غیرمتمرکز رابطه مستقیم با کاهش فساد اداری دارد. دلیل‌اش هم این‌ست که پاسخ‌گویی و نظارت‌پذیربودن مأموران در نظام متمرکز و غیرمتمرکز متفاوت است. در نظام غیرمتمرکز مردم محل به مأموران ولایتی و محلی دسترسی مستقیم دارند. در صورتی که این مأموران صلاحیت‌های بودیجوی و اجرایی مستقل از مرکز داشته باشند، مردم از طریق رسانه‌ها و نهادهای اجتماعی مأموران منتخب‌شان را زیر فشار خواهند گذاشت تا نسبت به نیازهای‌شان پاسخگو و مسئولیت‌پذیر باشند. در نتیجه‌ی این فشارها، فساد اداری و غفلت‌های وظیفوی مأموران منتخب محلی به نسبت با منصوبین دولت مرکزی به مراتب کم‌تر خواهد بود. در حالت فعلی، منصوبین مرکز میزان مسئولیت‌پذیری کمتری به مردم محلی دارند چون عموما از مردم محل نیستند و خود را به آسانی در دسترس آن‌ها قرار نمی‌دهند. از این حیث، احتمال این‌که منصوبین مرکز دست به فساد بیش‌تری به‌خصوص در حوزه جمع‌آوری مالیات، جواز تجارتی و تهیه و تدارکات بزنند بالاتر است. بنابراین، فلسفه ایجاد نظام سیاسی و اداری غیرمتمرکز مبنای قوم‌محور ندارد، بلکه هدف‌اش بالابردن ظرفیت حکومت‌داری و ارایه خدمات دولتی است.