دکتر عبدالعلی محمدی؛ نويسنده و استاد دانشگاه.
مدخل
حاکميت قانون از مفاهيم بنيادين در حقوق عمومی است و در مقام يک ارزش سياسی، بر عدم معافيت در برابر قانون دلالت می‌کند. براين اساس، قانون نسبت به تمام شهروندان به‌طور يکسان اجرا می‌شود و کسی نمی‌تواند با تمسک به مقام، قدرت، ثروت و امتيازات ديگری از اين قبيل از مسئوليت و الزامات قانونی شانه خالی کند.
از سوی ديگر، حاکميت قانون به‌مثابه‌ی ارزش سياسی معانی مختلفی را افاده می‌کند که نظر به آن، حاکميت قانون بر شهروندان با حاکميت قانون بر نخبگان و هم‌چنين حاکميت قانون در دولت طبيعی با حاکميت آن در نظم آزاد مدرن تفاوت چشمگيری دارد.
در جانب سوم، حاکميت قانون بر اداره، زاده‌ی تحولات دموکراتيک است و بر بنياد آن، اداره و فعاليت‌های آن محدود به قانون گرديده است. به بيان بهتر، تابع کردن دولت و سازمان‌هاي عمومي به قانون و قبول مسئوليت براي دولت، يک فکر آزادي‌خواهانه است که با پيشرفت مردم‌سالاري و آزادي، تکوين يافت و نضج گرفت. دولت در حکومت‌هاي مردم‌سالار و آزاد، هنگامي مشروع است که بر اراده‌ی واقعي مردم استوار باشد. از همين‌رو، عملکرد دولت و سازمان‌های عمومی نيز بايد مورد رضايت و تاييد مردمی باشد که با رأی‌شان به آن مشروعيت بخشيده‌اند. به اين ترتيب، پرسش اصلی در مورد چيستی حاکميت قانون و چگونگی آن در افغانستان است. به‌عبارت ديگر، پس از تعريف و بيان چيستی حاکميت قانون در فراز نخست اين نوشتار، به چگونگی حاکميت قانون در افغانستان پرداخته می‌شود.
الف. چيستی حاکميت قانون
حاکميت قانون چيست و به چه معناست؟ قطع‌نظر از فهم‌ها و برداشت‌های متفاوت از آن، آيا می‌توان از یک فهم کلی و جامع برای حاکميت قانون سخن گفت؟ در اين فراز از نوشتار، سعی بر آن است تا به اين پرسش‌ها پاسخ داده شود. از اين‌رو، ايجاب می‌کند فهم‌های ممکن از حاکميت قانون در گام نخست، و لوازم آن در گام بعدی مورد مطالعه و بحث قرار گيرد تا در نتيجه، چيستی حاکميت قانون روشن گردد.
1. برداشت‌ها و نظريات
مفهوم حاکميت قانون، هرچند يادگار قرن هفدهم است اما ريشه‌ی آن به يونان باستان برمی‌گردد. افلاطون حکيم بزرگ عهد باستان گفت: «جايی که قانون تحت اقتدار ديگری باشد و خود هيچ‌گونه قدرتی نداشته باشد، سقوط دولت چندان بعيد نخواهد بود. اما اگر قانون فرمان براند و حکومت خود را مطيع قانون بداند، شرايط اميدوارکننده است و مردم از تمام برکاتی که خدايان بر سرزمين نازل می‌کنند، لذت می‌برند. » هم‌چنين، معلم اول؛ جناب ارسطو باور داشت که قانون بايد حاکم و برتر از همه‌ی شهروندان باشد. کار افراد بر سر اقتدار، اطاعت و پاسداری از قانون است . سی‌سيرو هم فرياد می‌زد ما برای آن‌که آزاد باشيم، همه در خدمت قانون هستيم .
با اين‌همه، حاکميت قانون معنای واحد و متعينی ندارد و همواره با تعبيرها و تفسيرهای متفاوتی از سوی افراد مختلف همراه بوده است. برخی نظريه‌پردازان سياسی همانند جوديت شکلر با ديده‌ی ترديد به آن می‌نگرند و به اين باورند که عبارت «حاکميت قانون» به‌خاطر کاربرد وِردگونه در زبان همگان و سوءاستفاده‌ی ايديولوژيک، فاقد معنا گرديده درحالي‌که اين مفهوم در گذشته دارای معانی مهم و چشمگيری بوده است . اما در عين‌حال از ديد نظريه‌پردازان حقوقی حداقل، سه رويکرد يا تعريف از سه منظر به قرار آتی برای آن قابل طرح است:
1. رويکرد صورت‌گرا يا تعريف صوری .
2. رويکرد ماهيت‌گرا يا تعريف ماهوی .
3. رويکرد کارکردگرا يا تعريف کارکردی .
بر اساس رويکرد صورت‌گرا، قانون بايد قابل پيش‌بينی، واضح و دارای خصوصياتی هم‌چون عموميت، برابری و قطعيت باشد. در اين رويکرد، قانون حامی دموکراسی و حقوق فردی است اما در عين‌حال، اين رويکرد حاکميت قانون را در کشورهايی می‌پذيرد که فاقد چنان قانونی هستند که از دموکراسی و حقوق فردی حمايت نمايد.
رويکرد ماهيت‌گرا، حاکميت قانون را ذاتا طرفدار حقوق فردی می‌داند اما رويکرد کارکردگرا بر «حاکميت قانون» در برابر «حاکميت فرد» تکيه و تاکيد دارد و بر آن است در جامعه‌یی که مقامات حکومت دارای ميزان بالايی از صلاحيت و قدرت صوابديد باشند، درجه‌ی حاکميت قانون، پايين و در جامعه‌یی که مقامات دارای قدرت اندک تشخيص و صوابديد باشند، ميزان حاکميت قانون بالاست. در اين‌صورت، حاکميت قانون تا حدودی با انعطاف‌پذيری و مماشات ناسازگار است؛ حتا اگر انعطاف‌پذيری، مرجح باشد .
ناگفته نبايدگذاشت که حکومت قانون با حکومت به‌نام قانون فرق دارد؛ به گفته‌ی لی شاگوانگ استاد حقوق چين، تفاوت آن دو در اين است که در فرض نخست، قانون پيشگام و مهارکننده‌ی سوءاستفاده از اختيارات است اما در فرض دوم، قانون تنها يک ابزار در دست حکومت است که توسط آن، به‌گونه‌ی مشروع و قانون‌مند، اعمال فشار می‌کند .
در حالی‌که حاکميت قانون و اصل مسئوليت و پاسخ‌گويي متصديان امور، يکي از راه‌ها و ابزارهاي محدوديت قدرت و مهار آن است. حاکميت قانون، مانع استفاده‌ی خودسرانه‌ی قدرت وسوءاستفاده از آن می‌شود؛ حقوق و آزادي‌هاي فردي تنها در سايه‌ی حکومت قانون و عدالت تضمين مي‌شوند. پس حاکميت قانون در کل، به اين معناست که همه‌ی امور اجتماع و حکومت بر قانون استوار باشد و همگان به‌ويژه ارگان‌هاي حکومتي و نهادهاي دولتي، ملتزم باشند از قوانين و مقررات پيروي نمايند .
2. لوازم حاکميت قانون
حاکميت قانون، مستلزم دو دسته ترتيبات شکلی و ماهوی است؛ ترتيبات شکلی به محتوا و مفاد قانون نظر دارد که می‌بايست مشتمل بر حقوق و آزادي‌های فردی، تفکيک قوا و تعيين قلمرو صلاحيت آن‌ها، تحديد دوره‌ی زمام‌داری و قدرت، تعريف سلسله‌مراتب برای هنجارهای حقوقی و پيش‌بينی مکانيزم نظارت بر نهادهای سياسی باشد.
براين اساس، حاکميت قانون تمام نهادهای سياسی اعم از مجريه، مقننه و قضائيه را در بر می‌گيرد و به هيچ‌يک از آن‌ها اجازه نمی‌دهد فراتر از آن‌چه قانون برای‌شان تعيين و تحديد نموده است، چنگ بزنند. اصل سلسله‌مراتب هنجارهای حقوقی اقتضا دارد قانون اساسی در مقام هنجار برتر، بر تمام قوانين عادی حاکم باشد و براساس همين اصل، تمام مقررات اداری، طرزالعمل‌ها، لوايح و رهنمودهای دستگاه‌های اجرايی بايد در مطابقت با قوانين عادی تنظيم و صادر شوند. هم‌چنان اصل نظارت برای پيگيری و مراقبت از اعمال مقامات و نهادهای سياسی منظور می‌گردد و مقام‌های ناظر در تمام عرصه‌ها، عملکرد دستگاه‌ها را مراقبت می‌نمايند.
به همين منوال، ترتيبات ماهوی به منشأ و خاستگاه قانون نظر دارد و مقتضی آن است که قانون برخاسته از خواست و نظر مردم باشد. هرچند تحقق اين خواست محل مناقشه است و با جديت نمی‌توان از آن دفاع نمود. زيرا در بهترين حالت، اعضای پارلمان نماينده‌ی اکثريت و نه تمام جامعه هستند. به علاوه، تضمينی وجود ندارد که اعضای پارلمان در مقام اظهار نظر و رأی به يک مسأله، خواست و نظر مردم را مورد توجه قرار دهند. بلکه ممکن است به اعمال نظر شخصی پرداخته يا در اثر معاملات سياسی، نظر هم‌پيمانان و اعضای ائتلاف سياسی مربوط را بازتاب دهند. اما در عين حال، دموکراسي‌های رايج در جهان امروز، بر عنصر مردمی بودن قانون به‌لحاظ ماهوی تکيه و تاکيد دارند و قانون را در صورتی مقبول و معقول می‌شمارند که برخاسته از خواست و نظر مردم باشد. از اين منظر، هراندازه قانون به خواست و نظر مردم نزديک‌تر باشد، موجه‌تر، مقبول‌تر و دارای قدرت بيشتر است.
ب. حاکميت قانون در افغانستان
حاکميت قانون در افغانستان، يک مسأله‌ی جديد و بديع است که به‌دنبال تحولات بنيادين در آغاز دهه‌ی 1380 مطرح و مورد توجه قرار گرفته است. زيرا قانون (قطع‌نظر از معنای آن) در افغانستان يک پديده‌ی جوان و نوپيداست که عمر آن اندکی بيش از يک قرن را در بر می‌گيرد. به اين ترتيب و نظر به موضوع مورد بحث در اين فراز از نوشتار، مسأله‌ی حاکميت قانون در افغانستان به‌گونه‌ی مختصر به بررسی گرفته می‌شود.
1. چارچوب حقوقی حاکميت قانون
بنا بر داده‌های تاريخی، قانون شکلی، محصول ابتکار عبدالرحمن است که با اقدامات تکميلی و اصلاحی امان‌الله و محمدظاهر شاه تقويت شد . علی‌رغم عطف توجه به قانون شکلی و تدوين قوانين مختلف، جامعه و نظام سياسی کشور، پوليسی بود و اگر قانون مورد توجه و مستمسک قرار می‌گرفت، به‌منظور تاييد اقدامات و توجيه عملکرد فرمان‌روايان بود و از اين‌رو، دولت همان جايگاه قدسی، دست‌نيافتنی و غيرقابل تعرض را برای خود حفظ می‌کرد. به‌عبارت ديگر، در گذشته افغانستان «حکومت به‌نام قانون» بود نه «حکومت قانون» و قانون در حقيقت با اين هدف وضع می‌شد تا کسی نتواند نسبت به مظالم حکومت اعتراض کند اما در مقابل، حکومت با توسل به قانون بتواند به‌راحتی دمار از روزگار منتقدان درآورد. نگاهی به تاريخ قانون‌گذاری در افغانستان به‌خوبی نشان می‌دهد که قوانين شکلی به‌طور عمده و در کل، ساخته و پرداخته‌ی دستگاه حکومت بودند.
در شرايط کنونی و بعد از تصويب قانون اساسی جديد (1382)، حاکميت قانون با ترتيبات شکلی و ماهوی قابل تصور و دفاع است؛ هرچند در عمل قابل ترديد خواهد بود. قانون اساسی جديد به‌لحاظ ماهوی اما بر مبنای قواعد عرفی حاکم بر جامعه‌ی افغانی، منشاء و خاستگاه دموکراتيک دارد و براين اساس، نهادهای انتخابی و برآمده از رأی مردم را تجويز و تاسيس می‌کند. به همين ترتيب، به‌لحاظ صوری حقوق و آزادي‌های فردی را مورد توجه قرار داده تفکيک قوا و صلاحيت‌های ويژه‌ی هريک از نهادهای سياسی، سلسله‌مراتب هنجارهای حقوقی و نظارت بر نهادهای سياسی را با صراحت، بيان و سازوکارهای لازم را، هرچند در برخی موارد به‌گونه‌ی ناقص، تعريف می‌کند.
به بيان ديگر، حاکميت قانون، زاده‌ی فرايندهای دموکراسی و افزايش نقش مردم در شکل‌گيری نظام‌های سياسی است؛ هست و حيات حاکميت قانون را نقش و رأی مردم تشکيل می‌دهد. مردم هم‌چنان‌که در تاسيس و برپايی نظام سياسی دخالت دارند در مهار و رهبری آن نيز سهم ممتاز و متمايزی دارند. بنا براين، مسند و منصب يک مسئوليت قانونی است که از سوی مردم به مقامات واگذار می‌گردد. قانون همان‌گونه که شخصی را بر مسند قدرت می‌نشاند، با تحديد صلاحيت، مهارش می‌کند و به وی اجازه نمی‌دهد فراتر از حدود معين در قانون، دست‌درازی کند و در صورت لزوم، او را به زير می‌کشد.
افزون بر آن، اصل قانونی بودن جرم و جزا و اصل رسيدگی قضايی بر مبنای قانون، از مهم‌ترين اصول مورد تکيه و تاکيد قانون اساسی است. بر اين اساس، هيچ عملی جرم شمرده نمی‌شود مگر به حکم قانون و هيچ‌کسی را نمی‌توان مجازات نمود مگر به‌موجب قانون و حکم محکمه‌ی باصلاحيت . به بيان دقيق‌تر، جرم و جزا هر دو در قانون و توسط قانون، تعريف شده محکمه موظف است در رسيدگي‌ها، در قدم نخست مطابق قانون و در گام بعدی، بر مبنای شريعت و عرف و ساير منابع حقوق، عمل نموده حکم لازم را صادر نمايد .
قانون اساسی به‌منظور عملياتی نمودن اصل قانونی بودن جرم و جزا، تعريفی تازه و دموکراتيک از قانون، ارائه نموده مرجعی دموکراتيک برای وضع و تصويب آن تعريف و ايجاد کرده است. بنابراين، «قانون عبارت از مصوبه‌ی هردو مجلس شورای ملی است که به توشيح ریيس‌جمهور رسيده باشد» و شورای ملی به‌مثابه‌ی عالی‌ترين ارگان تقنينی، مظهر اراده‌ی مردم معرفی گرديده است که از قاطبه‌ی ملت نمايندگی می‌کند .
بر اين اساس «حاکميت قانون، عنصر بنيادين جامعه‌ی دموکراتيک و در معنای وسيع، اصلی است که بر بنياد آن تمام اعضای جامعه اعم از شهروندان و فرمان‌روايان به مجموعه‌يی از قوانينِ واضحا تعريف شده و مورد قبول همگان، ملتزم هستند. در يک نظام دموکراسی، حاکميت قانون در استقلال قضا، آزادی رسانه‌ها، نظام نظارت و تعادل، گزينش رهبران از طريق انتخابات آزاد و تفکيک قوا ميان شاخه‌های حکومت نشان داده می‌شود.»
نظر به همين معنا در گزارش توسعه‌ی انسانی در افغانستان «حاکميت قانون برای افغان‌ها به تمام نهادهای دولتی و غيردولتی اشاره دارد که عدالت و توسعه‌ی بشری را از طريق اجرای قواعد عمومی عادلانه، يکسان و سازگار با اصول حقوق‌بشری، با کاربرد مستقلانه ترويج می‌کنند. تعريف حاکميت قانون در افغانستان متشکل از چهار بعد عمده است: استقلال نهادهای حاکميت قانون، قوانين عادلانه و همگانی، اجراي يکسان و بدون تبعيض، سازگاری با اصول حقوق بشر. » بنابراين، در وضعيت کنونی به‌ويژه نظر به قانون اساسی و نظام سياسی برساخته‌ی بر آن، می‌توان به چارچوب حقوقی حاکميت قانون اميدوار بود و به اين نتيجه رسيد که شرايط و زمينه‌های آن دست‌کم از ديد حقوقی فراهم است.
2. دشواری‌های حاکميت قانون
مقاومت جوامع عقب‌مانده يا در حال توسعه و از جمله افغانستان، در برابر حاکميت قانون، عوامل مختلف و متنوعی دارد که بررسی آن مستلزم بحث جداگانه است. در اين ميان، مهم‌ترين عوامل بازدارنده يا موانع حاکميت قانون، روابط شخصی، دسترسی نداشتن به نهادها و سازمان‌ها، وجود دولت طبيعی و نظم شکننده‌یی است که فرمان‌روا به‌خاطر حفظ آن، به بذل و بخشش و توزيع رانت و امتياز روی می‌آورد .
علاوه برآن، افغانستان علی‌رغم تصريح و تاکيد بر حاکميت قانون به‌لحاظ نظری، در عمل همان جامعه‌یی است که مطابق ديدگاه افلاطون، فرمان‌روايان آن از قدرت تشخيص و اقتدار بيشتری نسبت به قانون برخوردارند. اين چيزی است که بايد آن را در فقدان فرهنگ قانون‌پذيری جست‌وجو نمود که لازمه‌ی جامعه‌ی مدرن است.
افغانستان با فرهنگ حاکميت قانون آشنا نيست و اشخاص با قرار گرفتن در موقعيت‌های مختلف، تصور می‌کنند از همه‌ی بندها آزادند و به ملاحظه‌ی مقام و موقعيت سياسی يا اداری می‌توانند به هرکاری دست بزنند. به‌زعم اينان، قانون در خدمت آن‌هاست نه آن‌ها در خدمت قانون و به همين ملاحظه، سياست‌مداران کشور علاوه بر تصرف در متن قانون، آن را به‌دلخواه خود معنا و تفسير می‌کنند و آن‌چه خود می‌خواهند از قانون می‌سازند و به خورد مردم بيچاره و بدبختی می‌دهند که فقط به فکر جان خود هستند. در تلقی عمومی مردم افغانستان، همين‌که حکومت جان‌شان را نستاند و نان‌شان را نگيرد، بهترين و مناسب‌ترين است! هيچ‌گاه انتظار ندارند حکومت نسبت به اعمال روا يا ناروای خود در برابر مردم، پاسخ‌گو باشد و به‌خاطر کوتاهی در وظايف از مردم معذرت‌خواهی کند و به جبران مافات بينديشد.
در حالی‌که، حاکميت قانون وقتي محقق مي‌شود که عملکرد خلاف قانون از سوي مقامات و دستگاه‌هاي دولت به‌خصوص دستگاه‌های اداری، قابل پيگيری قضايی باشد و افراد بتوانند به مراجع مستقل و بي‌طرف مراجعه نمايند و حقوق از دست‌رفته‌ی خود را به‌دست آورند. ازاين‌رو، لازمه‌ی حاکميت قانون، نظارت بر اعمال اداره و تعريف مکانيزم‌های نظارتی به‌منظور مهار مقامات و دستگاه‌های اداری از سوءاستفاده از اختيارات قانونی و جبران خسارات احتمالی وارد بر شهروندان است.
بنابراين، بدون مراجعي که بتوانند در حکم ضمانت اجراي حاکميت قانون به‌حساب آيند، شعار حاکميت قانون بي‌معنا خواهد بود. زيرا علاوه بر توجيهات منطقی و نظری، دولت‌ها امروزه، وظايف و مسئوليت‌هايي را در زمينه‌ی اقتصاد و رفاه اجتماعي و امثال آن برعهده دارند که اغلب در مرحله‌ی اجرا با منافع افراد و اشخاص خصوصي، اصطکاک پيدا مي‌کنند و به حکم عدالت، نمي‌توان نسبت به آن‌ها بي‌تفاوت بود. اين مسأله ايجاب مي‌کند به‌منظور تحقق حاکميت قانون و تأمين عدالت، مراجعي براي رسيدگي به چنين مواردي تعريف و پايه‌گذاري شوند که بتوانند با دادرسي و قضاوت در اين عرصه به اين اهداف دست يابند. در غيرآن، استقلال نهادهای حاکميت قانون، وضع و تصويب قوانين عادلانه و همگانی، اجراي يکسان و بدون تبعيض، و سازگاری با اصول حقوق بشر يک آرمان و تصوير آرمانی است که فقط می‌تواند اميدآفرين باشد.