حسین رضایی
وزیر خارجه ایالات متحده آمریکا به‌تازگی در اعلامیه‌ای گفته است که 100 میلیون دالر را که برای زیرساخت انرژی افغانستان اختصاص داده بود، برمی‌گرداند. وی در این اعلامیه همچنین گفته است که 60 میلیون دالر دیگری را نیز که به افغانستان تعهد سپرده بود، به حالت تعلیق درآورده است. انگیزه و دلیل آن، فساد، نبود شفافیت و حسابدهی عنوان شده است. این اعلامیه در رسانه‌های افغانستان به‌ویژه در رسانه‌های اجتماعی در میان شهروندان کشور بازتاب گسترده‌ای داشته است. شهروندان کشور در واکنش به این اعلامیه، حکومت را مورد انتقاد و نکوهش شدید قرار داده است. از واکنش‌ها این‌گونه برداشت میشود که گویی تنها عامل فساد حکومت است و مبارزه با فساد هم تنها وظیفه حکومت.
بحث فساد و مبارزه با فساد در افغانستان اما خیلی پیچیده، ژرف و گسترده‌تر از آن است که تنها در حکومت خلاصه شود. بی‌گمان حکومت افغانستان در این موضوع عنصر محوری و کلیدی است، اما فروکاست آن تنها به یک امر حکومتی و رسمی خیلی ساده‌انگارانه و تقلیل‌گرایانه است. کم نیست کسانی که از حکومت در امر مبارزه با فساد انتقاد می‌کنند، اما خود بخشی از فسادند. از نگاه من، بحث فساد و مبارزه با فساد در چهار محور مشخص باید مطالعه و بررسی شود: حکومت، جامعه (شهروندان)، جامعه مدنی و نقش جامعه جهانی. من فعلا به هر یک از این موارد به‌گونه‌ی گذرا در زیر اشاره می‌کنم:
حکومت یا شبکه‌های فساد؟
حکومت افغانستان چیزی جز «شبکه‌های فساد» نیست. فساد در نهادهای حکومتی عمیق و گسترده است تا جایی که گویی ماشین حکومتی بر بنیاد فساد به تحرک و چرخش درمی‌آید. مبالغه نیست که برخی از تحلیل‌گران فساد را در افغانستان نوعی از «حکومت‌داری» تلقی می‌کنند. به سخن دیگر، فساد در افغانستان چنان ریشه‌دار و گسترده است که خود به روشی از حکومت‌داری تبدیل شده است. این یعنی حکومت و جامعه‌ی افغانستان توسط فساد سازمان‌دهی، مدیریت و رهبری میشود. به‌طور مثال اداره‌ی حکومتی وظیفه و مکلفیت‌اش را انجام نمی‌دهد، مگر این‌که فساد صورت بگیرد و آنها را وادار به اجرای مکلفیت‌شان کند (استثنائات قابل بحث نیست).
این فرمول یعنی سوءاستفاده از اتوریته‌ی رسمی-دولتی در راستای منافع شخصی که هم در سطوح پایین و هم در سطوح رهبری حکومت یکسان است. یعنی بیش‌تر امور بربنیاد بده‌بستان، تبانی و فساد انجام میشود. این موضوع، اما ویژه‌ی دوره‌ی حکومت وحدت ملی نیست. آن را باید در یک بستر زمانی مطالعه کرد. فساد در حکومت، برمی‌گردد به دوره‌ی حامد کرزی، رییس‌جمهور پیشین کشور. از کرزی اگر به‌عنوان بنیان‌گذار ارزش‌های جدید یاد میشود، عادلانه خواهد بود که از او به‌عنوان «پایه‌گذار فساد» در افغانستان نیز یاد کرد.
در زمان حکومت آقای کرزی، فساد به اوج خود رسیده بود. فساد اداری، در واقع یکی از قواعد بازی سیاست آقای کرزی بود. اسپنتا که گواه اداره و حکومت‌داری آقای کرزی بود، در کتابش، روایتی از درون، این موضوع را تأیید میکند. فساد در اداره‌ی کرزی ابزاری برای تحکیم مشروعیت حکومت بود. کرزی موقف‌های اداری و امکانات دولتی را بی‌هیچ ملاحظه‌ای به رهبران سیاسی، متنفذان قومی، اربابان و زورمندان محلی توزیع کرده بود. در دوره‌ی حکومت او، شبکه‌های فساد شکل گرفت و بسیار فربه شد. به یک تعبیر، اداره و بروکراسی دولتی در زمان آقای کرزی، چیزی جز «شبکه‌های فساد» نبود. از وزارت‌خانه‌ها، شبکه‌های فساد ساخته شده بود. فساد در دوره‌ی آقای کرزی، ابزار مشروعیت سیاسی بود. او از این طریق، مشروعیت حاصل می‌کرد و توافق رهبران سیاسی را به‌دست می‌آورد.
حکومت وحدت ملی، چنین وضعیت را از اداره‌ی آقای کرزی به میراث گرفت. رهبران حکومت وحدت ملی به‌ویژه اشرف غنی، مبارزه با فساد اداری را در جریان کارزار انتخاباتی سال 2014، از مهم‌ترین اولویت‌های کاری‌اش مطرح کرد. اشرف غنی، دومین روز کاری‌اش را نیز با اقدامی در راستای مبارزه با فساد اداری آغاز کرد. مرور کارنامه‌ی حکومت وحدت ملی در راستای پیکار با فساد، یک فرصت دیگر می‌طلبد. اکنون به‌گونه‌ی فشرده می‌توان گفت که حکومت وحدت ملی در طی دوره‌ی کاری‌اش به جز از موارد اندکی مانند اصلاحات در روند استخدام توسط کمیسیون مستقل اصلاحات اداری و خدمات ملکی، تعدیل و تدوین قوانین و پالیسی‌ها، تدوین استراتژی مبارزه با فساد و موارد دیگر که در قالب کارشیوه‌های پیش‌گیرانه‌ی مبارزه با فساد (Preventive Measures) قابل تعریف است، ولی در مورد مجازات عاملان اصلی فساد نتوانست کار جدی انجام دهد.
اقدامات موردی هم اگر صورت گرفت تبارگرایانه و گزینشی بود. اگر برخی‌ها اکنون از مبارزه با فساد هراس دارند، برخی به‌دلیل تعلقات تباری و تیمی‌شان صاحب مصئونیت و معافیت شدهاند. بسیار کسانی‌اند که از آن به‌عنوان «نازدانه‌های حکومت» یاد می‌شوند که هرکاری بخواهند می‌کنند و به هیچ کسی هم پاسخ‌گو نیستند. در چنین وضعیت، اگر از وزارت خارجه یاد میشود خوب است به فساد در وزارت مالیه نیز اشاره‌ای شود که نه تنها مالیات افغانستان را جمع‌آوری نمی‌تواند، بلکه خود روش فرار از مالیات را نیز به سکتور خصوصی و به مالیه‌دهندگان آموزش میدهد. سیاسی‌شدن مبارزه با فساد در افغانستان باید از همین اکنون جدی گرفته شود. و فساد در سکتور امنیتی هم تنها در وزارت داخله خلاصه نمی‌شود.
خلاصه، فساد به‌عنوان ماشین محرک در دستگاه بروکراتیک و حکومتی عمل میکند. فساد پویایی اداره‌ی افغانستان است. بروکراسی کار نمی‌کند، مگر این‌که فساد آن را به حرکت دربیاورد. از این رو، فساد همچنان گذشته در تمام بخش‌های حکومت، وزارت داخله تا وزارت دفاع، از خارجه تا مالیه، از معارف و تحصیلات عالی گرفته تا سکتور اقتصادی، عمیق و گسترده است. فساد در ادارات به تناسب اهمیت و حوزه کاری فرق میکند؛ در وزارت خارجه به یک شکل است. در صحت و شهرداری و معارف و سکتور و عدلی و قضایی به اشکال دیگر است. پیامدهای آن در جامعه، اما به‌گونه‌ی یکسان مهلک و خطرناک است.
وضعیت نابه‌سامان و آشفته‌ی کنونی دال بر گستردگی و عمق فساد در کشور است. حکومت تا کنون در این بخش نتوانسته دانه‌درشت‌های فساد را مورد پی‌گیری قرار دهد (این موضوع با بحران قدرت و شکاف‌های قومی در افغانستان بی‌ارتباط نیست). از این‌رو، شهروندان کشور حق دارند که برآشفته شوند. حکومت نتوانسته است کار جدی انجام دهد، اما توقع این‌که مبارزه با فساد تنها وظیفه‌ی حکومت است نیز یک توقع بی‌جا است. من هنوز بر این گفته تأکید دارم که یک ملت شایسته‌ی آن حکومتی است که بر آن حکومت میکند. و یا به سخن دیگر، یک ملت در حکومتش تبلور و انعکاس پیدا میکند. اگر حال و روز حکومت ما چنین خراب است؛ وضعیت جامعه‌ی ما یقینا نگران‌کننده‌تر از آن است. اگر حکومت فاسد است و کاری انجام نمی‌دهد باید جامعه‌ای که حکومت از آن برخاسته است را نیز مورد مطالعه قرار داد و ریشه‌های فساد را در متن جامعه جست‌وجو و مطالعه کرد.
جامعه: فساد به مثابه‌ی فرهنگ؟
فساد در جامعه‌ی ما به نهاد تبدیل شده است. نهاد امری که در اثر تکرار افراد جامعه به‌عنوان قاعده‌ی رفتاری به‌شمار می‌رود. به سخن عینی‌تر، فساد در جامعه‌ی افغانی به فرهنگ مسلط تبدیل شده است. فساد در افغانستان یک رفتار و کنش پذیرفته‌شده‌ی اجتماعی است. فساد تا جایی عمیق و نهادینه است که خلاف آن را جامعه نکوهش میکند. مثلا، کسانی که در جامعه ما فساد می‌کنند از آنها به‌عنوان «قهرمان قوم» و «رهبران با جرأت» یاد میشود. افراد فاسد در جامعه‌ی ما از پذیرش و جایگاه اجتماعی بالایی برخوردارند. آنها با استفاده از امکاناتی که از رهگذر فساد به‌دست آورده‌اند و می‌آورند در پی تحکیم پایه‌های اجتماعی خود نیز می‌باشند.
در مقابل، کسانی که فساد نمی‌کنند از آنها به‌عنوان افراد محافظه‌کار، بی‌جرأت، ترسو، لوده، احمق یاد میشود. در گفت‌وگوهای روزمره می‌بینیم که همه همدیگر را به اجرای فساد در اداره تشویق می‌کنند. بنابراین، ریشه‌های فساد در جامعه‌ی ما نهادینه شده است.
در جوامع پیشرفته، فرهنگ شفافیت و صداقت (Integrity)، خیلی برجسته است و تحمل جامعه در برابر فساد صفر است. در چنین جوامع، افرادی که مرتکب فساد می‌شوند از دایره‌ی مناسبات و روابط اجتماعی بیرون رانده می‌شوند و کمتر کسی با آنها وارد تعامل و مناسبات اجتماعی میشود. در مطالعات مبارزه با فساد اداری، «تحریم اجتماعی»، «نظارت اجتماعی» و «حسابدهی اجتماعی» از مفاهیمی‌اند که نقش و اهمیت جامعه را در امر مبارزه با فساد می‌رسانند. در جوامعی که فرهنگ شفافیت برجسته است، مقاومت مردم در برابر فساد بسیار بالا است. آنها مقاومت می‌کنند تا فساد انجام نشود. آنها جنبش‌های مبارزه با فساد را ایجاد می‌کنند؛ در برابر فساد اعتراض می‌کنند و تنفرشان را از فساد بیان می‌کنند. حکومت را وادار به حسابدهی و مبارزه با فساد می‌سازند. در فرهنگ شفافیت، شهروندان رای خود را نمی‌فروشند.
در جامعه‌ی ما از آن‌جایی که سطح سواد و آگاهی بسیار پایین است؛ این وضعیت تا حدودی طبیعی به‌نظر می‌رسد. در جامعه‌ی بی‌سواد و در جامعه‌ای که فساد در آن فرهنگ مسلط باشد، رهبران سیاسی بدون هیچ نوع ترس و هراسی، دست به هر اقدام می‌زنند و هیچ اعتنایی به مردم ندارند. زیرا، نخبگان سیاسی رفتارشان را براساس آگاهی جامعه و مردم انتخاب می‌کنند. در جامعه‌ی باسواد و آگاه، رهبران سیاسی متوجه رفتار و کنش‌های سیاسی‌شان می‌باشند؛ درحالی‌که در جوامع بی‌سواد و عقب‌افتاده رهبران سیاسی هیچ باکی از مردم ندارند و فسادشان تا حدودی طبیعی به‌نظر می‌رسند.
جامعه مدنی یا دکان‌داری؟
منظورم از جامعه مدنی در این یادداشت، مفهوم حداقلی آن یعنی مؤسسات و سازمان‌های غیرانتفاعی (انجوها) میباشد که بخشی از کمک‌های جامعه جهانی را در افغانستان تطبیق کرده است. آمار دقیق در مورد این‌که چه مقدار از پول و کمک‌های جامعه جهانی در افغانستان پس از سال 2001 توسط این مؤسسات تطبیق شده، در دست نیست. براساس گزارش وزارت اقتصاد، مؤسسات غیردولتی ثبت این وزارت تنها در سال 1395 خورشیدی بیش از ۸۵۰ میلیون دالر را در افغانستان به مصرف رسانیده‌اند. درحالی‌که، این آمار از دوره‌ای است که کمک‌های جامعه بسیار کاهش یافته است. این آمار نشان میدهد که مؤسسات غیرانتفاعی که از آنها در افغانستان به جامعه مدنی تعبیر میشود، بودجه‌ی هنگفتی از کمک‌های جامعه جهانی را در جریان یک‌‌ونیم دهه‌ی گذشته تطبیق کرده است که شفافیت در نحوه تطبیق آنها زیر سوال است.
مشاهدات، تجربه و گزارش‌ها نشان می‌دهند که این مؤسسات در افغانستان بخشی از فساد بوده است. جامعه مدنی افغانستان کمک‌های جامعه جهانی را حیف و میل کرده است. این مؤسسات در بخش استخدام کارمندان‌شان، معیارها را در نظر نگرفتند. استخدام قومی و خانوادگی از رایج‌ترین روش‌های فساد در جامعه‌ی مدنی افغانستان است. پیامد آن این شد که جامعه مدنی در افغانستان، به نهادهای قومی کاهش یابند: جامعه مدنی قومی. در بخش مالی، بعضی از این مؤسسات تا دست پنجم نیز پروژه‌ها را دست‌به‌دست کردند. نگاه این مؤسسات، به کمک‌های جامعه، نگاه پروژه‌محورانه و نگاهی انتفاعی بوده است. بخشی از بودجه کمک‌های جامعه جهانی را در افغانستان، بنیانگذاران این مؤسسات بی‌هیچ اعتنایی به جیب زدند. فرار مالیات از دیگر نوع روش‌های فساد توسط این مؤسسات بوده است.
در انتقاد از حکومت در خصوص مبارزه با فساد، اما بسیار صدای بالا داشته است. این چنین هم باید باشند. وظیفه‌ی ان‌ها نظارت و اعمال فشار بر حکومت در مورد تأمین شفافیت و پاسخ‌گویی به مردم است. اما خوب می‌بود که خودشان در امر مبارزه با فساد و ترویج فرهنگ شفافیت، جایگزین و الگو می‌بود که نیست. بنابراین، وقتی از فساد گسترده در دستگاه حکومتی یاد میشود خوب است نگاه به فساد در حوزه جامعه مدنی افغانستان نیز داشته باشیم. اگر فساد در اداره حکومتی افغانستان گسترده است این دال بر ضعف جامعه مدنی افغانستان نیز میباشد. تجربه‌ی کشورهای جهان نشان میدهد که جامعه مدنی قوی و متعهد به مبارزه با فساد، حکومت را مجبور به مبارزه با فساد میکند. به تعبیر دیگر، در هر جامعه که جامعه مدنی قوی و متعهد به مبارزه با فساد میباشد آن کشور در امر مبارزه با فساد در مسیر خوبی قرار گرفته است. جامعه مدنی در خیلی از کشورها، در افزایش آگاهی عامه، آموزش مبارزه با فساد، مشارکت مدنی و همچنان ایجاد ایتلاف‌ها و گروه‌های مبارزه با فساد توانسته است این موضوع را به گفتمان مسلط در جامعه، و اجندای جدی حکومت بسازند. در افغانستان، اما جامعه مدنی بخشی از فساد است.
نقش نهادهای تمویل‌کننده‌ی بین‌المللی
نقش جامعه جهانی به‌عنوان تمویل‌کننده‌ی افغانستان در خصوص فساد و همچنان در روند مبارزه با فساد نباید نادیده گرفته نشود. جامعه جهانی به این دلیل در این پروسه مطرح است که آنها نیز در اعطای کمک‌های مالی‌شان به افغانستان دچار فساد و دچار اشتباهات بسیاری شدهاند. جامعه جهانی تا سال‌های پسین، اولویت‌های حکومت افغانستان را در نظر نمی گرفتند و بخش عمده‌ی از کمک‌های‌شان را بیرون از بودجه دولت یا خود و یا هم با اعطای قرارداد با مؤسسات ملی و بین‌المللی تطبیق می‌کردند که جانب افغانستان هیچ در جریان قرار نداشتند. این مشکل اگرچه در مقایسه با گذشته بهبود یافته، اما هنوز به‌صورت بنیادی حل نگردیده است. مشاهدات و یافته‌های ارزیابی‌ها نشان می‌دهند که در مواردی هنوز هم جانب افغانستان در جریان تطبیق و برنامه‌های مؤسسات تمویل‌کننده قرار ندارند.
جامعه جهانی در فساد افغانستان به این دلیل شریک است که تا سال‌های پسین بخش عمده‌ای از کمک‌ها را به‌دلیل نبود ظرفیت در اداره‌ی افغانستان خودشان مدیریت و تطبیق می‌کردند. بخشی از کمک‌ها درست تطبیق نشدند؛ توسط نهادهای اصلی تا دست پنجم نیز قرارداد شدند. به همین دلیل، کمک به حساب افغانستان توسط نهادهای بین‌المللی خودشان تطبیق می‌شدند. گفته میشود مواردی هم وجود دارند که پروژه‌ها در ولایت‌های ناامن هیچ تطبیق نشده‌اند و به حساب مردم افغانستان تمام شدهاند. در بهترین حالت تطبیق پروژه‌ها عاری از مشکلات و فساد نبوده است. نظارت توسط این نهاد بسیار ضعیف بوده است. مصارف پروژه‌ها، به‌ویژه مصارف اداری، لوجیستکی و امنیتی پروژه‌ها خیلی بالا بوده است. بخش عمده‌ای از کمک‌ها در موارد زیربنایی به مصرف نرسیده است. نمونه‌های زیاد وجود داشتند که افراد و مؤسسات مشخص می‌توانستند در بدل سهم از نهادهای بین‌المللی پروژه دریافت کنند.
بنابراین، در خلق وضعیت فعلی جامعه‌ی جهانی را اگر مقصر ندانیم، نمی‌توانیم آنها را نایده بگیریم. آنها نیز بخشی از فساد بوده‌اند؛ شاید در مقیاس کوچک‌تر از ما. جامعه جهانی می‌توانست کمک‌های‌شان را در افغانستان مشروط به مبارزه با فساد کنند و از این روند به‌صورت اساسی حمایت کنند. در مواردی اما دیده شده است که اگر گزارش‌ها‌ی تحقیقی فساد خود نهادهای تمویل‌کننده را برملا ساخته است، به مشام‌شان خوش نخورده است و از آن حمایت نکرده است.
جمع‌بندی
به‌عنوان جمع‌بندی می‌توان گفت نسبت‌دادن فساد صرفا به یک امر حکومتی و همچنان انتظار مبارزه با فساد اداری صرفا از سوی حکومت یک امر تقلیل‌گرایانه است. در گسترش فساد و همچنان در راستای مبارزه با فساد اداری، مولفه‌های دیگر مانند جامعه (شهروندان)، جامعه مدنی و جامعه جهانی را نباید نادیده گرفت. در خلق وضعیت موجود، همه‌ی این مولفه‌ها باید مطالعه شوند.