موسسه صلح ایالات متحده ـ ویلیام برد
ترجمه: جلیل پژواک
اشاره: این مطلب در 16 سپتامبر 2019 در وب‌سایت موسسه صلح ایالات متحده به نشر رسیده است.
درحالی‌که ایالات متحده مذاکرات صلح با طالبان را دنبال کرده است، طرف‌های بین‌المللی همچنان درگیر بحث درباره کمک‌های اقتصادی‌اند که برای برقراری ثبات در افغانستان تحت هرگونه توافق‌نامه‌ی صلح حیاتی خواهد بود. با این‌حال، سهم حکومت افغانستان در این گفت‌وگوها نزدیک به صفر بوده است؛ محرومیتی که نمونه‌ی آن برگزاری نشست دونرهای اصلی این کشور در هفته‌ی جاری بدون حضور مقامات افغان بود. این جلسه برای سنجیدن راهکارها در مورد کمک‌ها و کمکرسانی برگزار شده بود. با این‌حال، قرارگرفتن حکومت در حاشیه که تا حدودی خودتحمیل‌شده است، برای ثبات و توسعه‌ی افغانستان خطرناک دانسته می‌شود. به نفع مردم افغانستان، ثبات منطقه‌ای و امیدواری ایالات متحده به یک صلح پایدار در این کشور است که این اختلاف حل شود.
مقامات کشورها و سازمان‌های بین‌المللی کمک‌کننده قرار است در 19 سپتامبر برای پیشبرد برنامه‌های کمکی‌شان که بتواند شانس افغانستان برای صلح و توسعه را تقویت کند، در لندن ملاقات کنند. از آغاز مداخله بین‌المللی در افغانستان در سال 2001-2002، این ملاقات احتمالا اولین نشست مهم دونرها است که بدون حضور حکومت افغانستان برگزار خواهد شد. غیبت حکومت نشانه‌ای از اختلاف نوپیدا بین کابل و شرکای بین‌المللی این کشور طی سال گذشته است. این اختلاف ریشه‌های متعددی دارد اما دلیل آن تا حد زیادی جابه‌جایی ناگهانی مقامات در وزارت‌خانه‌های کلیدی از سوی حکومت افغانستان و تغییرات پالیسی است که ترس از یک رویکرد سیاسی‌شده در خصوص مدیریت اقتصادی و افزایش فساد را برانگیخته است.
چه چیزی حکومت افغانستان را به حاشیه راند؟
نشانه‌ها‌ی اولیه این اختلاف و شکاف در «کنفرانس جنیو در مورد افغانستان» که در نوامبر 2018 برگزار شد، پدیدار شد. این کنفرانس آخرین از سری کنفرانس‌های وزرای دولت افغانستان با کمک‌کنندگان مالی این کشور بود. در 15 سالی که چنین جلسات سطح بالا برگزار شده است، حکومت افغانستان گزارشش را در مورد رشد و توسعه اقتصاد کشور به‌طور مشترک با بانک جهانی ارائه کرده است. اما این بار، حکومت گزارش یک‌جانبه‌ای را ارائه و بانک جهانی سند جداگانه‌ای را منتشر کرد. ارائه جداگانه گزارش‌ها به احتمال زیاد بازتاب‌دهنده‌ی اختلافات در مورد چشم‌انداز رشد اقتصادی افغانستان یا سایر موضوعات بود، اما این اولین‌بار بود که دو طرف نتوانسته بودند برای رسیدن به یک گزارش مشترک، اختلافات‌شان را کنار بگذارند.
کنفرانس جنیو سازمان‌های دوجانبه و چندجانبه را در کابل موظف کرد تا بررسی کنند که چه نوع حمایت توسعه‌ای برای تسهیل اجرای توافق‌نامه صلح افغانستان لازم خواهد بود. در مارچ 2019، این سازمان‌ها پیش‌نویس گزارش خود را ارائه کردند. در این گزارش اولویت به سرمایه‌گذاری بیش‌تر در برنامه‌های توسعه‌ای موجود داده شده بود. در ماه آگست، بانک جهانی از این گزارش با عنوان «ابتکارات اقتصادی پسا توافق» برای شروع رایزنی در مورد اقدامات اقتصادی برای «حمایت و حفظ صلح در افغانستان» در صورت توافق سیاسی با طالبان، استفاده کرد.
با این‌حال، وزارت مالیه افغانستان تقریبا به‌صورت همزمان گزارش خودش را با عنوان «بسته شتاب‌دهنده خودکفایی افغانستان» تهیه و متعاقبا آن را در جلسه «هیئت هماهنگی و نظارتی مشترک» حکومت و شرکای اقتصادی افغانستان که در ماه جولای 2019 برگزار شد، ارائه کرد. این طرح از کمک‌کنندگان می‌خواهد که در مرحله‌ی اول 8.6 میلیارد دالر را برای توسعه مسکن، توزیع برق و کشاورزی و آبیاری سرمایه‌گذاری کنند. هرچند ادعای اولویت این سکتورها معقول است، اما براساس این طرح، بخش اعظم این سرمایه‌گذاری اضافی از طریق وام خارجی تأمین می‌شود. این رویکرد پرخطر است، به‌ویژه این‌که منجر به افزایش بار بدهی خارجی حکومت افغانستان و کاهش ارزش پول این کشور می‌شود. علاوه براین، وام‌های خارجی از این دست می‌توانند محدودیت بدهی افغانستان را در چارچوب برنامه صندوق بین‌المللی پول نقض کنند و باعث شوند که این صندوق دیگر نخواهد وام به افغانستان را که امری ضروری برای ادامه کمک به بودجه ملی افغانستان است، تأیید کند.
این نوع تأمین مالی مفهوم چندانی ندارد. توسعه مسکن و املاک باید به اندازه‌ای سودآور باشد که سکتور خصوصی بتواند در صورت لزوم، با استفاده از وام داخلی چنین پروژه‌هایی را تأمین کند. تأمین مالی داخلی باید برای شبکه‌های توزیع برق نیز امکان‌پذیر باشد زیرا هزینه‌های آن در نهایت از تعرفه برق برداشته می‌شود. هرچند سرمایه‌گذاری‌های بزرگ در بخش کشاورزی و آبیاری ضروری خواهد است اما تأمین آن‌ها از طریق وام و بدهی خارجی نتیجه‌ی عکس خواهد داشت. دلیل آن این است که پروژه‌های آبیاری حتا اگر مزایای اقتصادی بالاتر برای کشور و خانوارهای روستایی داشته باشند، بازده مالی آن‌ها در حدی نیست که بتوان با آن بدهی‌ها را جبران کرد.
عامل دوم که احتمالا در به حاشیه‌رانده‌شدن حکومت نقش دارد، تغییراتی است که طی سال گذشته در رهبری و مدیریت وزارت‌خانه‌های کلیدی به میان آمده است. در چندین مورد، مشاوران رییس‌جمهور اشرف غنی به‌عنوان وزیر تعیین شده‌اند؛ وضعیتی که به وسیله‌ی آن حکومت الزام گرفتن تأییدی مجلس برای این انتصاب‌ها را دور می‌زند. وزیر مالیه و بیش‌تر تیم مدیریتی ارشد این وزارت‌خانه و همچنین رهبری وزارت تجارت و صنعت به‌طور ناگهانی جایگزین وزرا و تیم‌های پیشین در این وزارت‌خانه‌ها شده‌اند. تغییرات ناگهانی و مکرر پرسنل به‌ویژه در ماه‌های قبل از انتخابات ریاست‌جمهوری (که قرار است در 28 سپتامبر برگزار شود) مفهومی جز این ندارد که این تغییرات با انگیزه‌های سیاسی صورت گرفته است. علاوه براین، تغییرات پرسنل دست‌کم با برخی بی‌ثباتی‌ها در پالیسی همراه بوده است که نمونه‌ی آن بسته «شتاب‌دهنده» ماه جولای حکومت است. مورد دیگر جدایی بخش نفت و گاز از وزارت معادن و پترولیم است که دست‌کم در کوتاه‌مدت سردرگمی به بار آورده است.
سومین عامل مشکل‌ساز در رویکرد حکومت نسبت به سکتور خصوصی است. به‌عنوان مثال، حکومت پس از تغییرات در وزارت تجارت و صنعت در ماه فبروری، اقدام به اعمال مقررات و نفوذ و کنترل بیش‌تر بر اتاق‌های تجاری و صنعتی کرده است. همچنین نگرانی‌هایی وجود دارد که حکومت ممکن به کسب‌وکارهای بزرگ اعمال فشار کرده باشد تا از کمپین انتخاباتی رییس‌جمهور غنی حمایت کنند. در همین رابطه شبکه تحلیل‌گران افغانستان در گزارش اخیرش گزارشی از سازمان ملل متحد را در مورد فساد نقل می‌کند که در آن با اشاره به متمرکزسازی روند تدارکات در سال 2019 در چارچوب اداره ملی تدارکات، آمده است که «این متمرکزسازی تدارکات درون یک نهاد واحد، بیش‌تر خطر افزایش فساد را در پی دارد تا جلوگیری از آن.» به طور کلی، عدم‌قطعیت و تغییرات ناگهانی در پالیسی و همچنین ابهامات پیرامون انتخابات ریاست‌جمهوری، روند صلح، حضور ایالات متحده و تعهدات بین‌المللی در خصوص افغانستان بسیاری از افغان‌های دخیل در تجارت را واداشته تا سرمایه‌گذاری‌های‌شان را به تأخیر اندازند؛ امری که باعث تضعیف هرچه بیش‌تر اقتصاد ضعیف افغانستان می‌شود.
کشورهای کمک‌کننده‌ی اصلی در مواجهه با این اختلاف و کاهش تعامل بین دونرها و حکومت افغانستان، ممکن است با کنارگذاشتن حکومت افغانستان از نشست لندن، به‌صورت قابل‌درکی راه مقاومت حداقلی را در پیش گرفته باشند. با این‌حال، دورزدن حکومت به این طریق خطر احیای برخی از بدترین گرایش‌های کمک‌های مالی دونرمحور مانند گسترش پروژه‌های ناهماهنگ و نهادهای تطبیق‌کننده، رقابت بین آن‌ها بر سر بودجه و بالارفتن هزینه‌ها را در پی دارد. در کل، پیشرفتی که از سال 2001 برای قراردادن حکومت افغانستان «در راس» آجندای توسعه و مدیریت کمک به سختی حاصل شده است، ممکن است در خطر نابودی باشد.
حاشیه‌نشینی حکومت را تضعیف می‌کند
افغان‌ها و شرکای بین‌المللی‌شان از سال 2001 برای ظرفیت‌سازی در حکومت افغانستان و ایجاد حس مسئولیت برای شکل‌دهی آجندای توسعه این کشور و مدیریت کمک‌های بین‌المللی زحمت کشیده‌اند. اکنون به حاشیه رانده‌شدن حکومت پیشرفت‌ها در این زمینه را در معرض خطر قرار می‌دهد. آسیب‌دیدن ظرفیت دولت و نهادهای دولتی پس‌رفتی برای توسعه ملی است و دستگاه مورد نیاز برای دست یابی به توافق صلح را تضعیف می‌کند. افغانستان به وزارت‌خانه‌ها و نهادهای دولتی کارا در جریان و پس از روند صلح شدیدا نیاز خواهد داشت.
تجربه نشان داده است که بدون حداقل نظارت صوری حکومت مشروع کشور میزبان، هماهنگی در کمک و کمکرسانی تقریبا ناممکن است. نهادها و روندهای دخیل در بودجه حکومت باید تلاش کنند تا کمک‌های بین‌المللی، همانند یک دهه‌ی گذشته از طریق بودجه افغانستان هدایت شوند. مدیریت اقتصاد کلان از سال 2002 (با معرفی ارز جدید افغانی، روی کار آمدن بانک مرکزی مستقل، حفظ تورم نسبتا پایین، رویه‌های مالی محتاطانه، موازنه موثر پرداختی‌ها و مدیریت نرخ ارز و ساختن ذخایر ارز خارجی کافی برای جبران ناپایداری) تا کنون یک موفقیت در افغانستان بوده است و برای رشد اقتصادی این کشور ضروری خواهد بود.
مهم‌تر این‌که کمک‌های آتی به افغانستان مشروط به پیشرفت در زمینه‌هایی مانند حکومت‌داری خوب، مبارزه با فساد و همچنین پیشرفت تطبیق توافق‌نامه‌ی صلح در صورت تحقق آن، خواهد بود. حکومت افغانستان و دونرهای بین‌المللی با همکاری همدیگر در چارچوب برنامه تشویقی صندوق اعتماد بازسازی افغانستان و سایر میکانیزم‌ها شرایطی را ایجاد کرده‌اند که به پیشبرد اصلاحات حکومت در زمینه‌های تعیین‌شده کمک کرده است. این میکانیزم‌ها در آینده برای کمکرسانی هماهنگ و مبتنی بر شرایط ضروری خواهد بود. با این‌حال، مشروطیت معنادار در صورت عدم وجود نهادهای دولتی کارآمد برای موافقت و اجرای شرایط، امکان‌پذیر نیست.
از حاشیه به متن، چگونه؟
سرانجامِ یک روند صلح احتمالا به تغییرات چشم‌گیر در قانون اساسی و ساختار سیاسی افغانستان منجر خواهد شد، اما کارکرد اساسی مدیریت مالی، اقتصادی و کمکرسانی در این کشور همچنان حیاتی خواهد بود. دست‌آورد واقعی 18 سال گذشته نباید از بین برود.
در همین‌حال، حکومت افغانستان را می‌توان و باید در آینده‌ی نزیک از حاشیه به متن بازگرداند. حکومت باید سیاسی‌کردن آشکار وزارت‌خانه‌ها و نهادهای اصلی دولتی را متوقف کند و به یک رویکرد استراتژیک‌تر و جامع‌تر نسبت به مدیریت اقتصادی، استراتژی توسعه، توسعه سکتور خصوصی و هماهنگی در کمک رسانی بازگردد. از طرف دیگر، کنارگذاشتن حکومت افغانستان آن‌چنان که در نشست لندن اتفاق افتاد، نباید در آینده از سوی دونرها تکرار شود. هر دو طرف باید وابستگی‌های متقابل‌شان را درک کنند، به‌دنبال بحث منطقی باشند و اولویت‌ها و مواضع‌شان را در جهت ایجاد اجماع قابل‌قبول در مورد آجندای توسعه و کمکرسانی در کانتکست صلح احتمالی شکل دهند.