ذاکر سلطانی
این روزها نوع نظام و آینده‌ی ساختار سیاسی افغانستان از مباحث داغ محافل سیاسی، روزنامه‌ها و شبکه‌های اجتماعی است. تمرکز شدید قدرت در نظام ریاستی کنونی و پیامدهای جبران‌ناپذیر آن در دو دهه گذشته یکی از دلایلی مطرح‌شدن این مباحث به شمار می‌رود. کارشناسان به این باورند که تمرکز بیش از اندازه‌ی قدرت باعث شده افغانستان فرصت‌های زیادی را در عرصه سیاست، توسعه و امنیت از دست دهد.
از بحثهای اخیر در رسانههای اجتماعی چنین به نظر میرسد که نه‌تنها شهروندان عادی که گاهی حتا سیاست‌مداران نیز درک درستی از توزیع قدرت ندارند. یکی از دلایل آن میتواند عدم دسترسی به منابع دسته اول در بحث توزیع قدرت باشد. زیرا در منابع موجود به زبان فارسی، به دلیل شرایط حاکم بر کشورهای همجوار زمینه‌ای بحث تمرکززدایی و توزیع قدرت وجود ندارد. به همین ترتیب در افغانستان نیز بحث توزیع قدرت حساسیت‌برانگیز و بعضا قومی و تجزیه‌طلبانه پنداشته می‌شود. در نتیجه در این مورد منابع و اطلاعات لازم در اختیار مردم و مراکز آموزشی قرار نگرفته است.
در ابتدا باید یادآور شد که در میان موافقان و مخالفان توزیع قدرت و نوع نظام سیاسی اداری، عده‌ای نیز هستند که باور دارند نوع نظام تأثیر چندانی بر روند دموکراسی و توسعه ندارد. این گروه که طیف وسیعی از جامعه به شمول سیاست‌گران را شامل می‌شود با این استدلال که اگر رهبران سیاسی خوب و صادقانه عمل کنند همه‌چیز درست خواهند شد، در پی ساده‌سازی مسأله‌اند. با این وجود با تحولات چند سال اخیر، به‌خصوص تراکم شدید صلاحیت‌ها در اداره امور ریاست‌جمهوری این گروه نیز باید به این نتیجه رسیده باشند که ساختار متمرکز کنونی نه‌تنها مانع دموکراسی و توسعه بوده که فسادآور نیز است.
به‌هرحال توزیع قدرت از ابتدایی‌ترین شرایط دموکراسی است، چیزی که می‌شود به صورت افقی از طریق تقسیم اختیارات و صلاحیت‌ها میان سه قوه (نظام پارلمانی) یا به صورت عمودی از طریق تمرکززدایی و فدرالیسم تأمین شود. این نوشته در پی بررسی روابط نهادی در نظام پارلمانی نیست بلکه بیشتر سعی می‌شود به نتایج عملی توزیع اختیارات و صلاحیت‌ها به صورت افقی در چارچوب نظام پارلمانی پرداخته شود. سعی بر این است که به ابهاماتی که وجود دارد پرداخته شود و نکات تازه‌ای در این رابطه مطرح شود.
نظام پارلمانی سازوکاری را پیش‌بینی می‌کند که مانع تجمع قدرت در یک فرد یا نهاد می‌شود. کمترین کمکی که نظام‌های پارلمانی در زمینه توزیع قدرت می‌کنند این است که به جای یک نهاد تصمیم‌گیر دو نهاد (قوه مقننه و اجراییه) قدرت را در اختیار می‌گیرند و در رأس قوه اجراییه نیز به جای یک فرد دو فرد رییس‌جمهور و صدراعظم، با تفاوت در صلاحیت‌ها قرار می‌گیرند. در عمل به جای یک رهبر سیاسی انتخابی (رییس‌جمهور) به تعداد اعضای پارلمان تصمیم‌گیرندگان سیاسی با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند.
در یک نظام پارلمانی احزاب در داخل پارلمان به یارگیری سیاسی می‌پردازند. معمولا یک حزب نمی‌تواند حکومت تشکیل دهد. خلاف برداشتی که امروزه در برخی محافل سیاسی وجود دارد معمولا دو حزب قدرت‌مند اول و دوم وارد ائتلاف با همدیگر نمی‌شوند بلکه حزب اول در پی تشکیل حکومت با حزب سوم و چهارم (نظر به نیازمندی به تعداد رأی) می‌باشند. در نظام پارلمانی تمام احزاب فعال‌اند زیرا آرای کوچکترین حزب نیز برای تشکیل حکومت میتواند تعیین‌کننده باشد.
در نظام‌های پارلمانی به صورت طبیعی احزاب قوی و فراگیر شکل می‌گیرند. روند رقابت در پارلمان به گونه‌ای است که احزاب برای رسیدن به قدرت سعی در گرفتن رأی از تمام حوزه‌های انتخابی می‌نمایند. البته این بدان معنا نیست که احزاب کوچکتر نتوانند به قدرت سیاسی دست یابند. احزاب می‌توانند تحت هر پلتفرم شکل بگیرند و حافظ منافع اقلیت‌های فکری، فرهنگی و مذهبی باشند. به همین دلیل در برخی کشورهای با تنوع قومی مانند صربستان و کوزوو تعداد کرسی‌های مشخص برای اقلیت‌های قومی پیش‌بینی شده تا تأمین‌کننده تنوع اجتماعی و قومی این جوامع باشند.
هرچند تضمینی وجود ندارد که هر نظام پارلمانی قطعا بهتر از نظام‌های ریاستی عمل کند اما مطالعاتی در این راستا صورت گرفته که از کارکرد بهتر نظام پارلمانی خبر می‌دهد. دانشگاه بوستون ایالات متحده مطالعه تطبیقی از کارکرد عملی نظام‌های پارلمانی با نظام ریاستی انجام داده است که در نوع خود یکی از جامع‌ترین کارهای تحقیقی در این زمینه است. این پژوهش ۳۵ صفحه‌ای که به صورت آنلاین نیز قابل دسترس است با بهره‌گیری از اطلاعات در سطح جهان در پی بررسی رابطه میان معیارهای تاریخی نظام پارلمانی و چهارده شاخصه سیاست‌گذاری در سه عرصه‌ی توسعه سیاسی، توسعه اقتصادی و توسعه انسانی میباشد. این پژوهش دریافته که یک رابطه بسیار نیرومند میان نظام پارلمانی و حکومتداری خوب، به ویژه در دو عرصه توسعه اقتصادی و توسعه انسانی وجود دارد. براساس این بررسی نظام پارلمانی امتیازهای بیشتری را نسبت به نظام ریاستی پیشنهاد می‌کند.
نظام‌های پارلمانی همچنان می‌توانند تأمین‌کننده شفافیت بهتر در انتخابات باشند. در فضای ریاستی کنونی گاهی ممکن است اکثر باشندگان یک حوزه انتخاباتی به دلیل تعلقات قومی حامیان یک کاندید باشند و امکان نظارت برای کاندیداهای دیگر از روند انتخابات در آن محل دشوار یا نامقدور باشد. چنین وضعیتی به صورت طبیعی شفافیت انتخابات را زیر سوال می‌برد و بستر تقلب‌های گسترده و سازمان‌یافته را فراهم می‌کند. اما در نظام پارلمانی به این دلیل که از هر حوزه مشخص افراد متعدد و احزاب مختلف روی کرسی‌های مربوط به همان حوزه رقابت می‌کنند امکان نظارت محلی بهتر از روند انتخابات وجود دارد. به گونه‌ای که اگر دو یا چند نفر حتا از یک گروه قومی در حوزه انتخابی مشخص کاندید باشند از جریان انتخابات و فعالیت‌های یکدیگر با جدیت نظارت خواهند کرد.
آن‌گونه که فلاسفه‌ی یونان استدلال می‌کردند آب زیاد نسبت به آب کم دیرتر فاسد می‌شود. اعضای انتخاب‌شده پارلمان چون تعدادشان زیاد است ممکن است دیرتر از رییس‌جمهور، که یک فرد است، فاسد شوند. ضمنا نظام پارلمانی نخبه‌گراتر است، به گونه‌ای که احزاب سعی می‌کنند بهترین اعضای خود را کاندید کنند. از میان نمایندگان در پارلمان نیز طبعا خوبترین‌های احزاب برای احراز کرسی وزارت پیشنهاد خواهند شد. این‌گونه ضمن این‌که نمایندگان شایسته‌تر به پارلمان راه می‌یابند با چند مرحله فلتر افراد تواناتری از میان آنان متصدی کرسی وزارت‌ها و ادارات در قوه اجراییه خواهند شد.
یکی از مهمترین امتیازات نظام پارلمانی وجود ضمانت اجرا در تعاملات و داد و ستد‌های سیاسی است. به گونه‌ای که هرگاه ائتلافی میان دو حزب شکل می‌گیرد، هر دو طرف مجبور اند تا آخر پای تعهدات خود باقی بمانند. به گونه‌ای که اگر حزب بزرگتر به تعهدات خود در برابر شرکای سیاسی خود وفا نکند ریسک انحلال کابینه و از دست‌دادن کل قدرت را ممکن است در پی داشته باشد. در حالی‌که در نظام ریاستی کنونی وعده‌های متعدد صورت می‌گیرد ولی فردای انتخابات رییس‌جمهور ممکن است به گروه‌های شریک پشت کند و به وعده‌های قبل از انتخابات خود وفا نکند. در نتیجه در نظام ریاستی کنونی جز توصیه اخلاقی هیچ ضمانتی برای وادار کردن و وفای به تعهدات سیاسی وجود ندارد. به این دلیل نظام پارلمانی تأمین‌کننده بهتر عدالت سیاسی نیز است.
عده‌ای بی‌ثباتی نظام پارلمانی را به عنوان یک نقیصه مطرح می‌کنند. به این دلیل که در نظام پارلمانی گاهی ممکن است کابینه واحد نتواند تا آخر دوره کاری دوام بیاورد. این امر ممکن است ناشی از اختلافی باشد که میان شرکای قدرت به میان می‌آید و اگر حل و فصل نشود منجر به انتخابات زودرس و تشکیل کابینه تازه می‌شود. اگر به دقت نگاه شود، این مورد خود میتواند راهکاری باشد برای حل اختلافات احتمالی در داخل قدرت و مجبورساختن شرکای قدرت به وعده‌های انتخاباتی و نیز پاسخ‌گو ساختن آن‌ها در برابر رأی‌دهندگان. در حالی‌که در نظام ریاستی کنونی هر مشکلی به میان بیاید، راه حلی ساده‌ای برای رفع مسأله و پاسخ‌گو ساختن رییس‌جمهور تا پنج‌سال آینده وجود ندارد. در نهایت مخالفین و شهروندان ممکن است دست به اعتراض‌های خیابانی بزنند که گاهی منجر به اعتراضات خونین و حتا کودتا شود. در مقابل نظام پارلمانی با انحلال کابینه راه‌حل ساده‌تری برای این بن‌بست از طریق تغییر کابینه پیش‌بینی می‌کند در حالی‌که بقیه نهادهای دولت همچنان پابرجا می‌ماند. از این لحاظ می‌توان گفت که نظام پارلمانی تضمین‌کننده‌ی ثبات بیشتری برای دولت به صورت کل است. نمونه خوب آن نظام پارلمانی سالهای ۱۹۶۳-۷۳ است که پنج صدراعظم روی کار می‌آیند در حالی‌که نظام در کلیت خود همچنان پا برجاست و به فعالیت‌های عادی خود ادامه می‌دهد.
یکی از روش‌های دیگری که میتواند ما را در این زمینه کمک کند مشاهده عینی ما از گزینش نظام‌های تازه تأسیس در سطح جهان است. می شود آخرین پنجاه کشور تازه تأسیس یا پسا جنگ که به میان آمده یا تغییر نظام داده را مورد نظر گرفت. مؤسسین این کشورها طبعا با بررسی دقیق خواسته‌اند بهترین نوع نظام را برای کشور مورد علاقه‌ی خود انتخاب کنند تا تضمین‌کننده حکومتداری بهتر، توسعه و رفاه برای آن‌ها و مردمان آن سرزمین باشد. این فهرست شامل نظام‌های ریاستی و پارلمانی، با شرایط متفاوت جغرافیایی و اتنیکی می‌شود اما در بخش بزرگی این لیست نام کشورهای به چشم می‌آیند که نظام پارلمانی را برگزیده‌اند.