در جریان مذاکرات صلح با طالبان همواره یکی از مباحث جدی نوعیت نظام سیاسی بوده است. اخیرا در طرح پیشنهادی وزارت خارجه امریکا نیز به نوعیت نظام سیاسی و ساختار توزیع قدرت اشاره شده است. در طرح حکومت انتقالی صلح که از سوی وزارت خارجه امریکا پیشنهاد شده، در بخش اداره اجرایی در مورد ترکیب یا ساختار توزیع قدرت دو گزینه در نظر گرفته شده است: اول نظام و ساختار فعلی است که «اداره‌ی اجرایی متشکل از یک رییس دولت، تعدادی نامشخص معاونین، وزرای کابینه و ریاستهای مستقل» است که طرح پیشنهادی امریکایی‌ها نیز بر مبنای همین گزینه تهیه شده است. اما گزینه‌ی دوم را نیز درنظر گرفته‌اند که در آن «اداره اجرایی متشکل از رییس دولت، صدراعظم، تعداد نامشخص معاونین رییس دولت و صدراعظم، وزرای کابینه و ریاستهای مستقل» است.
چرا نظام ریاستی متمرکز؟
نظام سیاسی فعلی افغانستان ریاستی متمرکز است. این نوع نظام سیاسی الگوبرداری‌شده از نظام ریاستی متمرکز ایالات متحده امریکا با حذف سیستم فدرال است که در واقع تجربه‌ی جدید در افغانستان در این دو دهه‌ی پسین به‌حساب می‌رود. در نظام ریاستی متمرکز قدرت سیاسی تک‌ساخت و تقسیم‌نشده است که هم به‌لحاظ جغرافیایی تمام یک کشور را تحت کنترل یک مرکز سیاسی واحد قرار می‌گیرد و هم به‌لحاظ کارکردی قدرت سیاسی متمرکز در نهادهای حکومتی است.
پس از سقوط طالبان و روی‌کارآمدن نظم سیاسی جدید، افغانستان در شرایط حساس قرار داشت. تحولات در افغانستان، منطقه و جهان با شتاب پیش می‌رفت. ایالات متحده امریکا و متحدانش با انگیزه‌ی انتقام، بدون برنامه و پلان از قبل تعیین‌شده برای استقرار صلح و دولت‌سازی، وارد افغانستان شدند. جامعه‌ی جهانی و در رأس آن امریکایی‌ها در شرایطی اقدام به دولت‌سازی و برنامه‌ریزی برای افغانستان کردند که این کشور تازه جنگ‌های داخلی و قومی را پشت سر گذاشته بود. بنابراین کاگردان‌های خارجی از پراکندگی قدرت در افغانستان هراس داشتند و با هر نوع تقسیم عمودی و افقی قدرت در کابل و ولایات مخالفت کردند. چنان‌که توماس بارفیلد می‌نویسد: «آن‌ها از کار با یک رییس‌جمهور قدرتمند و بروکراسی متمرکز راضی‌تر بودند تا مذاکره با یک مجلس به‌هم‌ریخته یا روبه‌روشدن با قدرت‌های منطقه‌ای و محلی. حتا ایالات متحده که خودش صاحب قدیمی‌ترین نظام فدرالی دنیا است، نیز به دنبال قدرت متمرکز بود»[i]
از سوی دیگر بحث قومیت در افغانستان معاصر همواره به‌‌عنوان یک چالش جدی در عرصه سیاست و مدیریت قدرت مطرح بوده است. چنان‌که مجیب‌الرحمان رحیمی، مشاور شورای عالی مصالحه ملی در مورد انگیزه‌های قومی در انتخاب نظام ریاستی متمرکز می‌نویسد که کشورهای غربی به‌ویژه امریکا، با توجه به حضور زلمی خلیل‌زاد در شمار نومحافظه‌کاران در کاخ سفید، بر پشتون‌های در تبعید و روشنفکران نزدیک به شاه سابق اعتماد کردند که از دیر زمان در غرب به‌سر می‌بردند. بنابراین، نوعیت نظام سیاسی که برای افغانستان انتخاب کردند، جانبدارانه بود و به نفع یک گروه قومی که پشتون‌ها باشند، تمام شد.[ii]
ساختار نظام ریاستی متمرکز
در نظام ریاستی متمرکز فعلی رییس‌جمهور برای یک دوره‌ی پنج ساله با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود. با صلاحیت‌های فوق‌العاده که قانون اساسی برای رییس‌جمهور پیش‌بینی کرده، می‌تواند هر کاری را که بخواهد انجام بدهد، بدون این‌که جوابگوی نهاد یا جریان‌های سیاسی باشد. رییس‌جمهور صلاحیت دارد تا هم به‌‌عنوان رییس دولت و هم به‌حیث رییس حکومت اجرای وظیفه کند. فصل سوم قانون اساسی تصریح می‌کند که رییس‌جمهور صلاحیت دارد تا در عرصه‌های اجرائیه، تقنینیه و قضائیه اعمال قدرت کند. از این منظر، قانون اساسی ۲۰۰۴م، از قانون اساسی ۱۹۶۴م، تفاوت آشکاری دارد، زیرا قدرت پادشاه و صدراعظم در شخص رییس‌جمهور ترکیب و تلفیق شده است. ماده ۶۰ قانون اساسی با دادن صلاحیت به رییس‌جمهور برای اعمال قدرت در هر سه شاخه دولت، رییس‌جمهور را فراتر از شاه قدرت می‌دهد. در واقع، بسیاری از صلاحیت‌های مندرج در ماده ۶۴ قانون اساسی ۲۰۰۴م، از ماده ۹ قانون اساسی ۱۹۶۴م، که حقوق و وظایف پادشاه را تصریح می‌کند، نشأت گرفته است. در زمان تسوید قانون اساسی، کمیسیون تدقیق قانون اساسی مسوده‌ای از قانون را ارائه داده بود که یک سیستم نیمه‌ریاستی متشکل از یک نخست‌وزیر و یک رییس‌جمهور را به‌وجود می‌آورد. طبق پیشنهاد کمیسیون تدقیق، رییس‌جمهور مستقیم توسط مردم انتخاب و نخست‌وزیر از جانب مجلس نمایندگان برگزیده می‌شد. اما این پیشنهاد، و در کل نظریه داشتن یک نخست‌وزیر رد شد، زیرا استدلال می‌شد که داشتن دو قوه مجریه یا مبانی قدرت رقیب، بی‌ثباتی بیشتری را در کشور سبب می‌شود.[iii]
در آخرین نشستی که میان اعضای کمیسیون تدقیق قانون اساسی، اعضای شورای امنیت ملی، برخی از اعضای کابینه و اخضر ابراهیمی نماینده سازمان ملل متحد در حضور حامد کرزی رییس دولت انتقالی در ارگ ریاستجمهوری برگزار شده بود، زمانی‌که پیش‌نویس متنِ قانون اساسی خوانده شد، وقتی نوبت به وظایف نخست‌وزیر/صدر اعظم رسید -این‌که وظیفه‌ی نخست‌وزیر ریاست مجلس وزرا باشد- حامد کرزی مخالفت کرده بود. چنان‌که مجیب‌الرحمان رحیمی می‌نویسد کرزی گفته بود که «نی برادر! ایتو نمی‌شه. صدراعظم از مجلس وزرا ریاست نمی‌کنه. ای وظیفه رییس‌جمهور است. کرزی گفته بود که برادرا بیایید که ریاستی باشه، اینه مارشال صاحب هم موافق است، کلی موافق هستن. مارشال فهیم با لبخند به طرف کسی که پیش‌نویس قانون اساسی را می‌خواند، روی گردانیده و پرسیده بود، «ده همی نظام ریاستی چطور است؟ معاون با رییس یکجای می‌رود یا نی؟ عبدالسلام عظیمی به مارشال فهیم توضیح داده بود که چگونه در نظام ریاستی رییس و معاون معرفی می‌شوند. مارشال فهیم گفته بود که صحیح است».[iv] این‌گونه بحث نظام پارلمانی و فدرالی، توزیع جغرافیایی قدرت در سطح محلی و ولایات به حاشیه رفت و در نهایت ساختار توزیع قدرت از دو جهت به‌شدت متمرکز شد.
یک: تمرکز عمودی قدرت (توزیع جغرافیایی)
در نظام سیاسی فعلی قدرت به‌لحاظ جغرافیایی در پایتخت کشور متمرکز است. از این منظر واحدهای سیاسی در سطوح محلی از صلاحیت اعمال قدرت برخوردار نیستند و کارگزاران سیاسی از سوی نهادهای مرکزی و در دوران ریاستجمهوری محمداشرف غنی، از سوی حلقه ارگ ریاستجمهوری منصوب می‌شوند. والی‌ها، فرماندهان پولیس، ولسوال‌ها و حتا شهردارها که بر مبنای قانون اساسی فعلی باید انتخابی باشند، از سوی اداره مرکزی منصوب می‌شوند. این نوع تمرکز قدرت همه را متوجه مرکز و پایتخت کرده و حتا اندک‌ترین منازعات محلی نیز در نهایت با سیاست در سطح ملی پیوند می‌خورد و روی مناسبات قدرت در سطوح بالای دولت تأثیر می‌گذارد. افغانستان کشور اقلیت‌های قومی است و به جز چند قومی که تعدادشان بیشتر است، تعداد زیاد اقوام این کشور در ولایت‌‌های دوردست در مناسبت قدرت در سطح ملی محروم می‌شوند.
طرح بدیل این نوع تمرکز قدرت به‌لحاظ جغرافیایی، طرح حکومت‌های فدرال است. با آن‌که سیستم فدرال در بسیاری از کشورها در پاسخ به منازعات قومی و جغرافیایی قدرت، درست پاسخ داده، اما در افغانستان حساسیت عجیب در قبال سیستم فدرال وجود دارد. در مورد سیستم فدرال در افغانستان یک کج‌فهمی کلان وجود دارد، این‌که برخی این سیستم توزیع قدرت در سطوح محلی را به نوعی مقدمه و پیش‌زمینه‌ی تجزیه می‌دانند و به‌شدت مخالف این نوع سیستم توزیع قدرت و نظام سیاسی است. طرح دیگری که به‌‌عنوان بدیل تمرکز جغرافیایی مطرح است، توزیع قدرت در سطوح محلی و ولایات است. مثلا والی و شهردار در سطح ولایت‌ها انتخابی شوند، برای نهادهای محلی در قانون اساسی صلاحیت اعمال قدرت تعریف شود و مردم در سطح محلی درباره‌ی سرنوشت خود تصمیم بگیرند.
دو: تمرکز افقی قدرت (توزیع کارکردی)
بر مبنای قانون اساسی افغانستان، به‌لحاظ نظری قدرت میان سه نهاد حکومت، پارلمان و نهاد قضایی تقسیم شده است. اما این نوع تفکیک قوا با مشکلات و چالش‌های جدی روبه‌روست. طوری‌که در توزیع افقی یا کاکردی قدرت در میان سه نهاد، به‌طرز شاهانه به سود نهاد اجرایی تقسیم شده است. رییس‌جمهور اختیار دارد تا قوانین را وضع کند و تمام تعیینات در تمام سطوح نهاد قضایی را کنترل کند. در نظام ریاستی متمرکز، رییس‌جمهور و نمایندگان مجلس قانون‌گذاری از طریق انتخابات برگزیده می‌شوند. رییس‌جمهور علاوه بر ریاست قوه اجرایی، ریاست دولت را نیز بر عهده دارد. بنابراین رییس دولت در نظام فعلی از قدرت نامحدود برخوردار است. در نظام ریاستی متمرکز فعلی، با توجه به بافت قومی افغانستان برای رییس‌جمهور دو معاون تعریف شده، اما صلاحیت معاونین در قانون اساسی دقیق تعریف نشده و بیشتر سمبولیک هستند که صلاحیت‌های‌شان از سوی رییس‌جمهور تفویض می‌شود. بنابراین عملا قدرت نه در نهاد اجرایی و ریاستجمهوری، بلکه در اختیار شخص رییس‌جمهور است.
تمرکز افقی قدرت در پایتخت باعث شده که قاعده‌ی بازی در انتخابات ریاستجمهوری بُرد-باخت باشد و در نتیجه یک شخص برنده شود و تعداد زیاد جریان‌های سیاسی و قومی بازنده شوند. شخصی که در انتخابات ریاستجمهوری برنده می‌شود، در واقع در جایگاه قانونی بالاتر از پادشاه قرار می‌گیرد، امری که در جوامع چندقومی و درگیر منازعه نه‌تنها راه‌حل سیاسی بوده نمی‌تواند، بلکه منازعه را شدت می‌بخشد. در جوامعی در حال گذار از منازعه یا پسامنازعه، روندهای دموکراتیک طوری طراحی می‌شود که برندگان بیشتر شوند و بازندگان کمتر، اما در نظام فعلی افغانستان نه‌تنها که بحث کمتر و بیشتر نیست، بلکه یک شخص از آدرس یک قوم صاحب قدرت مطلق و جریان‌های سیاسی و قومی دیگر محروم از قدرت می‌شوند، مگر این‌که رییس دولت بخواهد برخی از صلاحیت‌ها را به برخی از چهره‌های که دلش خواست تفویض کند. و همین‌طور برخی از چهره‌های که حتا معاون اول ریاستجمهوری هم باشند را از قدرت محروم کند (اشاره به موضوع محرومیت مارشال دوستم از قدرت درحالی‌که معاون اول ریاستجمهوری بود و یا تفویض صلاحیت‌های مشخص به امرالله صالح از سوی رییس‌جمهور غنی).
این نوع تمرکز قدرت باعث شده است که نهادهای رسمی حکومت در برخی مواردی که همسو با سیاست‌های رییس‌جمهور نباشد، دور زده شود و در مقابل نهادهای غیررسمی به‌طور موازی صلاحیت اعمال قدرت را در انحصار بگیرد که در قبال مجلس نمایندگان پاسخگو نیستند. به‌طور نمونه نهادهای مانند شورای امنیت ملی و اداره امور ریاستجمهوری در قانون اساسی افغانستان هیچ اشاره‌ای به آن‌ها نشده، اما در عمل صلاحیت این دو نهاد به‌دلیل علایق شخصی رییس‌جمهور فراتر از نهادهای رسمی مثل وزارت دفاع، داخله، خارجه و … است؛ در عین‌حالی‌که هیچ نوع الزام پاسخگویی به هیچ نهاد دیگر جز شخص رییس‌جمهور ندارند. چنان‌که عمر صدر در رساله‌‌ی جمهوری و دشمنان آن، دلیل تفویض قدرت نامحدود به این دو نهاد را در این می‌‌داند که «آن‌ها به هیچ نهادی پاسخگو نیستند. استخدام در این نهادها، کمیسیون مستقل خدمات ملکی را دور می‌زند. هم‌چنین یک تفاهم زبانی وجود دارد که دادستانی و قضا صلاحیت بازرسی از این نهادها را ندارد».[v]
تفویض صلاحیت نامحدود به نهادهای غیررسمی که هیچ نوع جایگاه قانونی ندارند، تنها به انگیزه‌های سیاسی تمرکز قدرت مربوط نمی‌شود، بلکه پشت این قضیه مسائل اقتصادی نیز نهفته است. در کنار این نهادهای سیاسی و امنیتی، نهادهای اداری و اقتصادی مثل شرکت انکشاف ملی و اداره عملیاتی و حمایوی انکشاف ملی ریاستجمهوری اسلامی افغانستان نیز چتر اداره امور ریاستجمهوری شکل گرفته است تا زدوبندهای اقتصادی را زیر چتر مناسبات سیاسی قرار بدهد. در واقع وجود این نهادهای اقتصادی مغایر با نظام اقتصادی بازار است که قانون اساسی افغانستان آن را به رسمیت شناخته است.
[i] . بارفیلد، جفرسون (۱۳۹۸)، تاریخ فرهنگی-سیاسی افغانستان، ترجمه عبدالله محمدی، کابل: انتشارات عرفان، ص ۴۶۵.
[ii] . رحیمی، مجیب‌الرحمان (۱۳۸۷)، نقدی بر ساختار نظام در افغانستان، کابل: کانون مطالعات و پژوهش‌های خراسان، ص ۱۸۲.
[iii] . جیاکودی، ارونی و حمیدی، فرید(۱۳۹۴)، تفکیک قوا در قانون اساسی افغانستان، کابل: واحد تحقیق و ارزیابی افغانستان، ص ۵.
[iv] . رحیمی، ص ۱۴۷.
[v] . صدر، عمر (۱۳۹۹)، جمهوری و دشمنان آن، ترجمه فهیمه ایثار و احمدحسین رسولی، کابل: انستیتوت مطالعات استراتژیک افغنانستان، ص ۵۶.