میرویس پارسا، دانشجوی دکترای اقتصاد در دانشگاه آسیای جنوبی، دهلی نو
اصلاحات نهادی در جوامع پسا‌منازعه از مهمترین سیاست‌های دولت‌ها برای حفظ ثبات سیاسی و توسعه‌ی اقتصادی به شمار می‌رود. پیش‌رفت اقتصادی در یک کشور همگام با تغییرات تدریجی در گسترههای نهادی و سازمانی آن که اشتراک برابر شهروندان را در روند‌های سیاسی و اقتصادی و در نتیجه انگیزه‌ها و بهره‌وری افراد را برای سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های مثمر اقتصادی افزایش می‌دهند، همراه است.
سیستم حقوق مالکیت (قانون مالیاتی، قانون ارث، قانون زمین، قانون ورشکستگی، حقوق مالکیت معنوی و آداب و رسوم مربوط به اموال عمومی)، ساختارهای اجرایی کردن قرارداد‌ها، نهادهای تثبیت اقتصادی، قوانین مربوط به سرمایه‌گذاری و ایجاد بنگاه‌ها، بازار‌های رقابتی که فرصت‌های ورود و خروج آزاد در بازار را مهیا می‌سازند از مهمترین نهادهای اقتصادی هستند که فعالیت‌های اقتصادی افراد و سازمان‌ها و در نتیجه دورنمای اقتصادی یک کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد.
این نهادها علاوه بر داشتن نقش حیاتی در رشد سرمایه‌گذاری‌های فیزیکی و انسانی، فن‌آوری و تولید صنعتی، بر ماهیت توزیع منابع نیز نقش تعیین کنندهی دارند. ساختارهای نهادی سنتی و ایستا و همچنان تغییرات نهادی گسسته که از مؤلفه‌های افغانستان هستند، انگیزه‌ها را سرکوب کرده و روند پیش‌رفت‌های اقتصادی را به کندی مواجه می‌سازند. برعکس، پویایی و سرشت تغییر‌پذیری نهادها، آنچه جوزف شومپیتر پدیدهیی «تخریب خلاقانه» (Creative Destruction) می‌نامد، ضامن رشد سیاسی و اقتصادی پایدار در یک جامعه هستند.
اضمحلال نهادهای سنتی و کند‌سازندهی رشد اقتصادی و ایجاد نهادهای نو‌آور و به‌روز که با شرایط کنونی اجتماعی، سیاسی و اقتصادی جامعه سازگاری داشته باشند، بستر‌های مناسبی را برای توسعه‌ی پایدار اقتصادی و سیاسی در یک کشور ایجاد می‌کنند. منظور از توسعه‌ی سیاسی در این نوشتار رقابتی شدن قدرت سیاسی و توزیع گستردهتر آن است.
از سوی دیگر، نهادهای اقتصادی در یک جامعه بیشتر نتیجه‌ی انتخاب‌های سیاسی هستند و چگونگی آن‌ها بیشتر به نوعیت نهادهای سیاسی و تخصیص قدرت سیاسی میان گروه‌های نخبه همچون بازی‌کنان کلیدی در یک جامعه بستگی دارد. اسیموگلو و رابینسون، دانش‌مندان شهیر اقتصاد نهادگرا در کتاب «چرا ملت‌ها ناکام می‌شوند» بر آنچه آن‌ها نهادهای سیاسی فراگیر (Inclusive Institutions) می‌نامند، به عنوان حامی اصلی نهادهای اقتصادی که باعث رونق اقتصاد می‌شوند، تأکید می‌کنند. به باور اقتصاددان‌های نهادگرا، نهادهای فراگیر حد اقل سه وظیفه‌ی اساسی را انجام می‌دهند. یکم، ایجاد، تأمین و اجرایی کردن حقوق مالکیت که انگیزه‌ها برای سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های تولیدی را رشد می‌دهد. دوم، توزیع وسیع‌تر قدرت سیاسی که فرصت‌های برابر را برای اشتراک سیاسی، اشتغال، نوآوری و امنیت اجتماعی فراهم می‌سازد و سوم، وضع محدودیت‌های لازم بر عاملان قدرت سیاسی که نقش عامل انسانی را کمتر ساخته و از استعمال قدرت سیاسی و منابع اقتصاد ملی به نفع گروه‌های حاکم جلوگیری می‌کند.
اگر این ایده را بپذیریم که پیش‌رفت اقتصادی در یک کشور بدون گسترش مشارکت سیاسی و تحمیل محدودیت‌های کافی بر اعمال قدرت اجرایی محتمل نیست، پس آغوش باز داشتن به تخریب خلاقانه و فرآیند تدریجی و مرتبتر تغیرات نهادی در کشورهای مانند افغانستان که بیشتر نهادهای سنتی، ناکارا و انحصارگر در آن‌ها حاکم اند، لازمی میباشد. حالا باید به سرشت نهادهای عامل قدرت اجرایی در افغانستان نگاهی کوتاهی بیندازیم که روشن گردد تا چه حدی این نهادها فراگیر و ضامن رشد اقتصادی در درازمدت بوده می‌توانند.
ساختار قدرت سیاسی کنونی در افغانستان، مشخصا قدرت قانونی (De Jure Power) نمایان‌گر استیلای بیش از حد نهاد ریاست جمهوری همچون یگانه نهاد اعمال قدرت اجرایی است. مواد 60 و 71ام قانون اساسی افغانستان، رییس‌جمهور این کشور را همچون رییس دولت و رییس حکومت شناخته است و ماده‌ی 64 قانون اساسی، صلاحیت‌های بی‌حد و حصری را برای شخص رییس‌جمهور تفویض می‌کند. تجربه‌های گذشته نشان داده است که اختلاف‌های مداوم و شکنندگی نظام‌های سیاسی افغانستان از گذشته‌های دور تا اکنون، تا حدی زیادی ناشی از انحصار قدرت در یک نهاد متمرکز اجرایی و به دست یک شخص بوده است. همین پرسش که چرا انتخابات‌های گذشته‌ی افغانستان به‌طور قابل ملاحظهیی انتخابات سال 2014 به بن‌بست رفت و اصلا چه نیازی به تقلب گسترده و سازمان یافتهیی انتخاباتی وجود داشت، دال بر عدم توازن در توزیع قدرت سیاسی در شرایط وجود احزاب و گروه‌های باالقوه و باالفعل سیاسی در افغانستان دارد. نبود چارچوب نهادی مؤثر برای ادغام گروه‌ها و احزاب در ساختار نظام منجر به بروز شرایطی شده است که یک گروهی خود را میراث‌دار قدرت پنداشته و حاضر به فرو گذاشت نیست و از جانبی دیگر گروه‌های سیاسی دیگری که از کثرت رأی مردمی برخوردار هستند، به‌گونه‌ی باالفعل قدرت حاکم را به چالش کشیده‌اند.
برآیند این رقابت‌ها در شرایط بن‌بست نهادی در گذشته و حال، بی‌ثباتی سیاسی، قومی‌سازی سازمان‌ها، تضعیف روحیهی وحدت ملی و نقض اصول و ارزش‌های مردم‌سالاری در افغانستان بوده است. این بن‌بست نهادی گروه‌های باالقوه‌ی سیاسی را وا داشته است که هر از گاهی از هر ابزار مشروع و غیر‌مشروعی برای حفظ و رسیدن به قدرت استفاده کنند.
پس، پرسش که باید پاسخ عملی بیابد این است که چه نوع توزیع قدرت می‌تواند به بن‌بست سیاسی در افغانستان پایان دهد؟ برای پاسخ به این پرسش لازم است بین دو راهکار تشریک قدرت سیاسی تفکیک قایل شد. یکم، سهیم ساختن گروه‌های پر نفوذ در حریم قدرت با روش پوشالی‌بازی کردن با روابط قدرت (Power Relations) و دوم سهیم ساختن مردم با روش بنیادی تغیرات نهادی (Institutional Changes).
روش اولی توزیع قدرت و ثروت را می‌شود به‌طور وضوح در طرز حکومت‌داری حامد کرزی رییس‌جمهور پشین افغانستان مشاهده کرد. ایشان منافع سیاسی و اقتصادی گروه‌های نخبه‌ی سیاسی و صاحبان قدرت غیر‌رسمی (De facto Power holders) را با ایجاد روابط مبتنی بر باز‌توزیع ناعادلانه و غیر بهینهیی موقف‌های دولتی و منابع مالی تامین کردند؛ روشی که ثبات سیاسی کوتاه‌مدت و آرامش نسبی را در بدل هدر رفتن میلیون‌های دالر کمک‌های خارجی و پرورش افراد و گروه‌های رینتیر در هر گوشه و کنار افغانستان تأمین کرد، ولی دیده شد که با تغیرات در رهبری حکومت آن روابط غیر‌رسمی قدرت از هم پاشیدند و ثبات سیاسی و امنیت نسبی ناشی از آن همواره با دغدغه‌های بر اندازی نظام، ایجاد حکومت مؤقت و شکل‌گیری ائتلاف‌های بزرگ برای رویایی با قدرت حاکم به شدت در مخاطره قرار گرفت؛ به حدی که در صورت عدم مداخله‌ی بیرونی‌ها، دوام حکومت وحدت ملی قابل تردید می‌نمود.
از جانب دیگر، طوری‌که در سطور بالا از اهمیت نهادهای فراگیر سیاسی تذکر رفت، راه حل بن‌بست سیاسی در افغانستان و زمینه‌های مناسب توسعه‌ی اقتصادی در این کشور را باید در تغییر بنیادی سازه‌های قدرت که از مجرای تغیرات نهادی (ایجاد نهادهای جدید قانونی و اضمحلال سرشت انحصار‌گونه‌ی قدرت اجرایی) میسر است، جست‌وجو کرد.
قانون اساسی افغانستان برای این کشور نظام ریاستی متمرکز را تعریف کرده است. نظام ریاستی، استوار بر مجموعه‌یی نهادی که قدرت فراوان سیاسی و دسترسی به منابع اقتصادی را در گروی یگانه نهاد اجرایی پر قدرت ریاست جمهوری قرار می‌دهد. در کشورهای مثل افغانستان که دارای دیموگرافی چندین قومی هستند باعث بیرون ماندن جمعی کثیری از روند‌های سیاسی و اقتصادی می‌شود.
بنابرین، جست‌وجوی طرح بدیل برای ساختار سیاسی کنونی افغانستان از ضروریات اولیه‌ی این کشور میباشد. با در نظر داشت اوضاع کنونی و خصوصیات منحصر به فرد افغانستان دو راهکار بدیل برای تأمین اشتراک گستردهتر در نظام سیاسی افغانستان می‌توانند قابل بحث باشد. یکم، تغییر نظام سیاسی از ریاستی به نیمه‌ریاستی و دوم، حفظ و قانون‌مند ساختن نهاد کنونی ریاست اجراییه افغانستان.
امروزه اغلب کشورهای اروپای شرقی و مرکزی، کشورهای مستقل مشترک المنافع (CIS) و کشورهای آفریقایی که مانند افغانستان دارای تنوع قومی، مذهبی و یا هم ایدولوژیک هستند، به منظور تأمین مشارکت گروه‌های متعدد، نظام نیمه‌ریاستی را پذیرفته‌اند. مهمترین ویژگی چنین نظامی که به‌نام نظام نیمه‌ریاستی ـ نیمه پارلمانی نیز یاد می‌شود، تفکیک اضافی قدرت اجرایی بین دو نهاد مستقل قانونی است. اولی به زعامت رییس‌جمهور همچون رییس دولت (Head of the State) که با آرای مستقیم مردم برای مدت معینی انتخاب می‌شود و دومی به رهبری نخست‌وزیر به عنوان رییس‌حکومت (Head of the Government) که از میان نمایندگان مردم انتخاب شده و با کابینه‌اش به پارلمان پاسخ‌گو میباشد. برخلاف نظام‌های پارلمانی و ریاستی، در نظام نیمه‌ریاستی موقف هیچ کدام از سران دولت و حکومت سمبولیک و تشریفاتی نیستند بلکه هر دو از صلاحیت‌های تعریف شده در قانون اساسی برخوردار می‌باشند.
بدیل دومی، حفظ ریاست احراییه‌ی کنونی و تفویض تعریف شده و قانونی بخشی از صلاحیت‌های نهاد ریاست جمهوری به آن است. نهاد ریاست اجراییه افغانستان در کنار نهاد ریاست جمهوری، نظام سیاسی افغانستان را ظاهرن شبیه نظام نیمه‌ریاستی ساخته است ولی متأسفانه اجرایی نشدن مواد توافقنامهی تشکیل حکومت وحدت ملی برای قانون‌مند ساختن این نهاد، افغانستان را همچنان در بن‌بست نهادی باقی گذاشت که نتیجه‌ی آن اختلافات روزافزون درون ـ حکومتی و به هدر رفتن فرصت‌های زیادی برای عملکرد بهتر اقتصادی در چهار سال گذشته بود.
در فرجام، باید تأکید کرد که حفظ ثبات سیاسی و فراهم ساختن بستر‌های مناسبِ رشد اقتصادی در افغانستان منوط به ایجاد نهادهای همه‌شمول سیاسی که از مجرای قانون اساسی دارای صلاحیت‌ها و مسوولیت‌های تعریف شده باشند، میباشد. فراگیر ساختن شالودههای قدرت در واقع گذار از نهادهای سیاسی قوم‌‌محور و ایلیت‌محور به نهادهای مردم‌محور و دموکراتیک است؛ گذاری که اگر عملی شود باعث ثبات سیاسی، تطبیق بهتر برنامه‌ها و رشد اقتصادی فراگیر خواهد شد. در شرایط کنونی که ماهیت و تشکیلات احزاب سیاسی افغانستان و کار‌شیوه‌ی انتخاباتی در این کشور مناسب انتخابات حزبی نیستند، حفظ ریاست اجراییه با تعریف شدن صلاحیت‌های اجرایی‌اش تا یک مدت زمان مشخص و تعین شدهیی که احزاب سیاسی منسجم و اصلاحات انتخاباتی تطبیق شوند، می‌تواند راهکار مناسبی برای شکستن انحصار قدرت اجرایی و اشتراکی ساختن نظام باشد.
درسی که باید همگان از تجربهیی انتخابات ریاست جمهوری سال 2014 آموخته باشند این است که در صورت عدم توافق روی چگونگی ساختار نظام، بیم بحران انتخاباتی در سال آینده و بی‌ثباتی سیاسی در افغانستان بگونهیی جدی محسوس است. پس نخبه‌های سیاسی و تکت‌های که قرار است وارد پیکارهای انتخاباتی شوند، برای تأمین منافع ملی و درازمدت افغانستان و جلوگیری از بحران محتمل در انتخابات 98، باید بیشتر از هر مورد دیگری روی راهکارهای مناسبی برای تقسیم قدرت اجرایی با در نظر داشت واقعیت‌های عینی جامعه افغانستان (تکثر قومی و سیاسی) قبل از رفتن به انتخابات به توافق‌های برسند و در صورت پیروزی به تعهد‌شان برای عملی ساختن طرح‌های توافق شده پابند بمانند.